parere pro veritate

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(non essendo possibile in certi luoghi scaricare dal nostro blog, chissà perché?), lo abbiamo anche tutto copiato perbenino perbenino… Speriamo sia loro utile. Buona lettura!

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- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -

SOMMARIO
- I quesiti oggetto del presente parere.
- INTRODUZIONE -
- Sezione I -
Quesiti relativi all’art. 26 delle N.T.A. Premessa circa l’ambito di applicazione di tale norma in relazione agli strumenti attuativi della Variante Generale di P.R.G.
A) Circa la relazione tra norme di P.R.G. e piani attuativi.
A.1) Circa gli interventi ammissibili in base ai piani di recupero di cui all’art. 28 legge n. 457/1978 e all’art. 73 L.R.T. n. 1/2005.
A.2) Circa il rapporto tra P.I.O.d.C. e art. 26 N.T.A.
B) I quesiti sulla legittimità della delibera consiliare interpretativa dell’art. 26 delle N.T.A. del vigente P.R.G.
B.1) Circa l’art. 26 lettera A) delle vigenti N.T.A. in tema di formazione di nuove unità immobiliari.
B.2) L’interpretazione letterale e sistematica dell’art. 26 lettera A) delle N.T.A.
B.3) L’interpretazione dell’art. 26 lettera A) delle vigenti N.T.A. secondo il criterio del favor libertatis.
B.4) Conclusioni sul punto.
C) Quesiti quarto e quinto: ancora sull’art. 26 lettera A) delle vigenti N.T.A.
C.1) Circa l’applicabilità dell’art. 26 lettera A) N.T.A. nel caso di interventi edilizi relativi a singole unità immobiliari.
C.2) Circa l’ambito applicativo dell’art. 26 lettera A) N.T.A. nel caso di complessi di edifici.
C.3) Conclusioni sul punto.
D) Circa il terzo quesito: sull’ampliamento delle unità immobiliari mediante frazionamento o addizioni volumetriche del patrimonio edilizio esistente.
D.1) Circa i limiti degli interventi manutentivi.
D.2) Circa i limiti degli interventi di ristrutturazione.
D.2.1) Sulla nozione di ristrutturazione edilizia nella vigenza della l. n.
457/1978.
D.2.2) Sulle recenti innovazioni normative.
D.2.3) Sull’indirizzo giurisprudenziale secondo cui il D.Lgs. n. 301/2002
amplia soltanto le ipotesi di ristrutturazione senza demolizione.
D.2.4) Sul concetto restrittivo di ristrutturazione edilizia emergente dalla normativa della Regione Toscana.
D.2.5) Sugli interventi di c.d. “sostituzione edilizia”.
D.2.6) Sull’opinione secondo cui gli interventi di ristrutturazione mediante demolizione e ricostruzione possono essere comprensivi degli ampliamenti previsti per le altre ipotesi di ristrutturazione.
D.2.7) Sull’interpretazione costituzionalmente orientata della normativa regionale in tema di ristrutturazione edilizia.
D.2.8) Sulla discrezionalità dell’Amministrazione Comunale nell’individuazione degli interventi edilizi compatibili con il proprio territorio.
D.2.10) Conclusioni sul punto.
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- SEZIONE II -
Circa l’applicabilità degli artt. 26 e 26 ter N.T.A. ai manufatti ricadenti in zona agricola.
A) Sull’art. 26 ter delle N.T.A. come modificato dalla Deliberazione Consiliare n. 30/2001 (variante approvata con Deliberazione Cons. Com. n. 75/2001 ai sensi dell’art. 40 commi 3-7 L.R.T. n. 5/1995).
A.1) Circa le finalità perseguite mediante la variante generale al P.R.G. con la quale è stato introdotto l’art. 26 ter delle N.T.A..
A.2) Sulla Variante Generale con cui è stato modificato l’art. 26 ter introducendo il comma 4° punti 1 e 2 (Variante adottata con Deliberazione n. 30 del 27 aprile 2001 e quindi definitivamente approvata con Deliberazione n. 75 del 16 ottobre 2001).
A.3) Il punto 2 del comma 4° dell’art. 26 ter introdotto dalla Variante 2001.
A.4) Sul difetto di coordinamento tra il punto 2) del comma 4° e il comma 2° dell’art. 26 ter N.T.A.
A.5) Sul combinato disposto comma 4° punto 2) e comma 3° dell’art. 26 ter N.T.A.
A.6) Attività edilizie assentibili in base al comma 4° dell’art. 26 ter delle N.T.A.
B) Diversità degli ambiti applicativi art. 26 e art. 26 ter delle N.T.A.
B.1) Interventi edilizi ammissibili in zona rurale in base alla legislazione regionale.
B.2) Ambito applicativo dell’art. 26 ter comma 4° punto 2) N.T.A.: mutamento di destinazione d’uso di manufatti ricadenti in zona agricola da produttiva a rurale
B.3) L’art. 26 ter comma 5 delle N.T.A.: mutamento di destinazione ad uso diverso da quello produttivo di edifici ricadenti in zona omogenea agricola e aventi destinazione NON agricola.
B.4) Ambito applicativo del combinato disposto artt. 26 e art. 53 punto 1.2.5. delle N.T.A.: sulla variazione della destinazione d’uso dei fabbricati ricadenti in zona agricola.
B.5) Circa il mutamento di destinazione d’uso da agricolo a residenziale di manufatti ricadenti in zona agricola.
B.5.1) Gli interventi consentiti ai sensi dell’art. 5 ter L.R.T. n. 64/1995.
B.5.2) I manufatti su cui è possibile intervenire ai sensi del combinato disposto dell’art. 5 ter L.R.T. n. 64/1995 e dell’art. 53 comma 1.2.5. delle N.T.A. introdotta nel testo attualmente vigente dalla deliberazione del Consiglio Comunale n. 68 dell’11 settembre 2000 (“Variante al P.R.G.C. relativa alle zone con prevalente funzione agricola in applicazione della L.R.T. n. 64/1995”).
B.6) Circa il mutamento di destinazione d’uso da produttivo a residenziale di manufatti ricadenti in zona agricola.
C) Circa la sorte delle concessioni già rilasciate.

*** * ***
I quesiti oggetto del presente parere.
Con determina dirigenziale n. 3541 del 24.11.2006 mi è stato conferito l’incarico di redigere parere pro veritate in ordine ad un articolato quesito avente ad oggetto alcune disposizioni delle vigenti N.T.A. del P.R.G. comunale.
In particolare i quesiti postimi sono i seguenti:
a) quanto alla delibera n. 46 del 29 luglio 2003 recante come oggetto “articolo 26 delle Norme Tecniche di Attuazione del PRGC. Interpretazione” con cui il Consiglio Comunale ha inteso fornire una interpretazione autentica dell’art. 26 delle N.T.A. del vigente P.R.G., viene chiesto «se l’interpretazione autentica sia da ritenersi corretta»;
b) in caso di risposta negativa, si domanda «Se nel caso in cui l’interpretazione autentica non sia corretta quale interpretazione deve essere data all’art. 26»;
c) con riferimento alla possibilità ammessa dal lettera A) dell’art. 26 N.T.A. di formare, per «ogni tipo di intervento», nuove unità immobiliari fino ad un massimo di 3 (purché «nel rispetto delle prescrizioni, dei parametri di zona e della classificazione del fabbricato»), viene chiesto «Se la frase “formazione di nuove unità immobiliari” è riferibile anche al
frazionamento in più unità del fabbricato esistente»;
d) sempre con riferimento al lettera A) dell’art. 26 N.T.A., è posta la seguente domanda: «La frase “ogni tipo di intervento sui fabbricati esistenti” come deve essere interpretata?». Come successivamente illustrato «il quesito si riferisce alla possibilità che l’intervento riguardi:
a) le singole unità immobiliari;
b) un intero edificio;
c) un complesso di edifici (es. unità produttiva costituita da più manufatti);»;
e) in relazione a quanto domandato sub 4, viene in particolare chiesto: “Nel caso di un complesso artigianale formato da più capannoni, oggetto di cambio di destinazione, la formazione di nuove unità immobiliari fino a un max di 3, deve essere riferita per ogni capannone o all’intero complesso produttivo?”.
f) con riferimento agli interventi edilizi ammissibili in zona agricola secondo i vigenti strumenti urbanistici, viene quindi chiesto “Se l’art. 26 ter 4° comma punto 2 prevalga sull’art. 26 punto c) con riferimento al richiamato art. 53 punto 1.2.5”. Il quesito è così chiarito dall’U.O. Urbanistica: «Nel caso di formazione di nuove unità immobiliari (art. 26)
riguardanti edifici in condizione di incompatibilità urbanistica / ambientale (art. 26 ter), ricadenti in zona agricola, devono essere verificate le seguenti condizioni (art. 26 punto c):
- il mutamento di destinazione d’uso non deve comportare pregiudizio alle attività agricole esistenti nella zona;
- il cambio di destinazione ad uso residenziale è consentito nel rispetto di quanto disciplinato dall’art. 5 ter L.R.T. n. 64/1995 e purché l’edificio esistente sia costruito in muratura, condonato o autorizzato. La superficie dell’alloggio che si andrà a realizzare non dovrà essere inferiore a mq. 45 (S.U.N.)».
g) sempre con riferimento agli interventi edilizi in aree agricole, si domanda “se in ogni caso l’art. 53 punto 1.2.5 sia applicabile solo agli annessi agricoli”. Ciò in quanto nella nota dell’U.O. Urbanistica viene rilevato che “nell’art. 53 punto 1.2.5 il richiamo all’art. 5 ter della L.R. n. 64/1995 sembrerebbe indicare come tale norma vada applicata solo nei
casi di manufatti rurali (art. 5 ter della L.R. 64/1995)”.
h) in ordine alla sorte delle opere compiute in conformità alla prassi applicativa sull’art. 26 N.T.A., si domanda «se nel caso in cui l’interpretazione autentica non sia da ritenersi corretta cosa succede alle concessioni edilizie rilasciate?». Così viene illustrato quest’ultimo quesito: «Con riferimento alle concessioni rilasciate, valutare se debba essere fatta una distinzione tra i seguenti casi:
a) i lavori non sono stati iniziati;
b) i lavori sono in corso;
c) i lavori sono ultimati».
i) Infine, nella nota dell’U.O. Urbanistica si chiede “se i disposti dell’art. 26 si applicano anche negli interventi che [per] lo strumento urbanistico sono soggetti ad un piano urbanistico preventivo quali Piano di Recupero e P.I.O.d.C.”.

- INTRODUZIONE -
Per motivi di ordine logico e sistematico i suddetti quesiti sono stati raggruppati in due macro aree di studio.
La prima relativa all’interpretazione dell’art. 26 N.T.A.; la seconda invece relativa alla disciplina degli interventi ex art. 26 su manufatti ricadenti in aree rurali.
Nella PRIMA SEZIONE viene esaminato del rapporto tra art. 26 N.T.A. e il corpus normativo di livello nazionale, regionale e locale.
Alla lettera A) della Sez. I, si darà conto in particolare del rapporto tra l’art. 26 N.T.A. e piani attuativi dello strumento urbanistico generale quali P.I.O.d.C. e Piani di Recupero, così da definire in limine il regime delle fonti operanti nella materia de qua, nonché la collocazione in tale contesto del ridetto art. 26 N.T.A.
Si vedrà che la relazione tra art. 26 N.T.A. e le prescrizioni dei piani attuativi è di reciproca specialità.
Ques’ultimi sono infatti strumenti urbanistici di secondo livello che disciplinano, nell’ambito delle zone di recupero individuate dal P.R.G., gli interventi edilizi assentibili, allo scopo di perseguire le finalità previste dalla normativa di settore (art. 27 ss. legge n. 457/1978).
L’art. 26 N.T.A., nelle zone di recupero, ha efficacia cedevole e residuale rispetto ai piani di recupero, atteso che esso disciplina in buona sostanza gli interventi edilizi diretti, sino alla definitiva formazione degli strumenti attuativi.
Sub lettera B) della Sez. I, verrà invece esaminato l’ambito di operatività dell’art. 26 N.T.A. in base al quale “ogni tipo di intervento sui fabbricati esistenti potrà portare alla formazione di nuove unità immobiliari fino ad un max di 3”.
Tale disposizione è stata interpretata dal Consiglio comunale, con deliberazione consiliare n. 46/2003, nel senso che essa si applichi soltanto agli edifici ad uso residenziale.
Tuttavia tale delibera non costituisce un valido atto di interpretazione autentica, non essendo stata formata secondo le procedure previste dalla legislazione regionale per l’approvazione delle varianti degli strumenti urbanistici generali.
Da qui la necessità da parte dell’Amministrazione Comunale di uno scrutinio circa l’effettiva portata applicativa dell’art. 26 lett. A) delle N.T.A.
Come vedremo, l’interpretazione fornita (irritualmente) dal Consiglio Comunale appare nondimeno corretta, in quanto, in base all’interpretazione letterale e sistematica della norma e al criterio interpretativo del favor libertatis, deve ritenersi che l’art. 26 lett. A) faccia comunque riferimento alla formazione di unità immobiliari ad uso
residenziale.
Sub lettera C) della Sez. I, si risponderà invece ai quesiti con cui si domanda se l’art. 26 lett. A) delle N.T.A. si applichi a singole unità immobiliari; edifici; complessi di edifici.
Al riguardo verrà osservato che la disposizione in esame, la quale si riferisce letteralmente “a fabbricati”, deve interpretarsi tenuto conto che tale termine è stato impiegato “fabbricati” non tanto per indicare due o più edifici, quanto genericamente il patrimonio edilizio esistente, suscettibile di interventi di ristrutturazione edilizia.
Infatti, sempre l’art. 26 lett. A) delle N.T.A. fa riferimento a “ogni intervento”, con ciò indicandosi gli interventi edilizi definiti dalla vigente legislazione di settore i quali possono avere ad oggetto qualsiasi organismo edilizio autonomo o parte di esso, ivi comprese le unità immobiliari.
Identicamente, anche in relazione ai complessi di fabbricati la norma in esame deve interpretarsi in senso logico-sistematico, consentendo la formazione di nuove unità immobiliari di carattere residenziale per ogni singolo edificio.
La disposizione in esame fa infatti riferimento a fabbricati o a edifici e non a complessi immobiliari, mentre nelle N.T.A. del vigente P.R.G., ogniqualvolta siano state dettate prescrizioni relative a un insieme di edifici, è sempre stata impiegata l’espressione “complesso di edifici”
Alla lettera D) della Sez. I, si esaminerà infine entro che limiti sia ammessa la formazione di nuove unità immobiliari di carattere residenziale mediante interventi relativi al patrimonio edilizio esistente.
A tal fine verrà compiuta un’ampia disamina della nozione di ristrutturazione, atteso che, da un lato, tali interventi non sembrano porre questioni interpretative particolari nel caso di ristrutturazione urbanistica, mentre, dall’altro lato, deve escludersi che gli interventi di manutenzione straordinaria siano riconducibili a tale problematica, poiché il frazionamento esterno ed interno è estraneo a quest’ultima tipologia di intervento.
In conclusione sarà detto che sono compatibili con la nozione di ristrutturazione edilizia gli interventi ampliativi delle unità immobiliari sia mediante frazionamento dei volumi e delle superfici esistenti, sia mediante limitate addizioni planivolumetriche, venendo a configurare all’art. 26 lett. A) un’ipotesi speciale di ristrutturazione edilizia, ulteriore rispetto a quelle
disciplinate in via generale dall’art. 22 delle medesime N.T.A., ma comunque compatibili con il “genus” della ristrutturazione secondo il “diritto vivente”
***
Nella SEZIONE II vengono invece presi in esame gli interventi assentibili in zona rurale, alla luce delle norme di cui all’art. 26 lett. C) e dell’art. 53 punto 1.2.5 e dell’art. 26 ter.
Sub lett. A) della Sezione II, con riferimento all’art. 26 ter, si rileverà che esso detta norme limitative esclusivamente dell’attività edilizia relativa ad insediamenti produttivi in zone incompatibili.
Cosicché, non dovendo trovare applicazione tale articolo con riferimento ad interventi edilizi su immobili non destinati a funzioni produttive (industriali o artigianali), si potrà dare conferma alla prassi interpretativa sin qui seguita dall’U.O. Urbanistica secondo cui, ove le opere edilizie siano dirette a rendere conformi i manufatti alle destinazioni di zona, possono essere compiuti interventi edilizi superiori alla manutenzione straordinaria, beninteso ove compatibili con la disciplina di zona.
Sub lett. B) si dirà che gli ambiti applicativi dell’art. 26 ter e dell’art. 26 lett. C) sono diversi.
Infatti, in sintesi, si può osservare che, nel caso di immobili ricadenti in zona agricola:
- l’art. 26 ter comma 4° punto 2) delle N.T.A. disciplina le ipotesi di mutamento di destinazione del patrimonio edilizio esistente dall’uso produttivo a quello rurale;
- l’art. 26 ter comma 5° delle N.T.A. disciplina le ipotesi in cui il mutamento di destinazione d’uso del patrimonio edilizio esistente avviene nell’ambito di interventi di ristrutturazione urbanistica;
- il combinato disposto derivante dagli artt. 26 lett. C) e 53 punto 1.2.5 delle N.T.A. fornisce la disciplina dei mutamenti d’uso da rurale a residenziale e da produttivo a residenziale.
E, come sarà di seguito illustrato, tali interventi appaiono compatibili con la normativa regionale, avente ad oggetto la disciplina urbanisticoedilizia nelle zone agricole.
Da un lato, infatti, nel caso di edifici in zona impropria (diversi da quelli produttivi) e ricadenti in zone rurali, gli interventi ammessi saranno quelli contemplati dalla normativa regionale relativamente al “patrimonio edilizio con destinazione d’uso non agricola” (art. 44 L.R.T. n. 1/2005 che sostituisce il previgente art. 5 bis L.R.T. n. 64/1995, su cui v. infra).
Dall’altro lato, sia l’art. 5 ter della L.R.T. n. 64/1995 sia l’art. 45 L.R.T. 1/2005 consentono che in zone agricole siano compiuti interventi edilizi comportanti “la perdita di destinazione d’uso agricola degli edifici rurali” (così da ultimo l’art. 45 L.R.T. n. 1/2005 cit.).
***
In conclusione, dovranno ritenersi legittime le concessioni (ora permessi di costruire) ove rilasciate in conformità della richiamata normativa e dell’interpretazione che di essa è stata fornita nel presente parere.
Ad ogni buon conto, si rileverà che, ove residuassero specifiche ipotesi in cui gli atti di assenso non appaiono conformi a quanto sin qui osservato, l’Amministrazione Comunale sarebbe comunque tenuta a valutare l’opportunità o meno di esercitare i propri poteri di autotutela, secondo i principi dell’ordinamento di settore, tenendo conto della normativa generale in materia contenuta negli artt. 7 e 21 nonies della Legge 241/1990.

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- SEZIONE I –
Quesiti relativi all’art. 26 delle N.T.A. Premessa circa l’ambito di applicazione di tale norma in relazione agli strumenti attuativi della Variante Generale di P.R.G.
In relazione all’art. 26 delle N.T.A. viene posta una eterogenea serie di quesiti circa l’interpretazione dello stesso, al fine di individuarne l’ambito di applicazione anche in relazione ad altre norme della medesima Variante Generale, sia in relazione a strumenti attuativi di P.R.G. (in particolare piani di recupero e c.d. P.I.O.d.C.).
Per motivi di ordine logico, appare peraltro opportuno definire in limine l’ambito di applicazione dell’art. 26 delle N.T.A. in relazione agli strumenti attuativi previsti dalla vigente Variante Generale.
Come vedremo, infatti, le disposizioni di cui all’art. 26 N.T.A. si applicano agli interventi di recupero diretti (e cioè senza che occorra piano di recupero o altro strumento attuativo), rivestendo dunque esse carattere di normativa generale, rectius residuale, inidonea pertanto ad interferire con la disciplina speciale dettata dai piani di recupero previsti
dal vigente P.R.G.
Cosicché siamo in presenza di ambiti applicativi ben differenziati.
In altri termini, può dirsi che le norme dettate dall’art. 26 N.T.A. e le prescrizioni contenute negli strumenti attuativi del P.R.G. sono in rapporto di specialità reciproca, tra esse permanendo quale area di interferenza soltanto la finalità di recuperare il patrimonio edilizio esistente.
Finalità che l’art. 26 N.T.A. persegue mediante interventi in buona sostanza riconducibili al genus della ristrutturazione (edilizia o marginalmente urbanistica ma comunque eseguibile in base ad un intervento edilizio diretto); mentre la medesima finalità è perseguita dagli
strumenti attuativi mediante interventi di recupero di più ampio respiro e che si dovrebbero connotare in una risistemazione del tessuto urbanisticoedilizio esistente.
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A) Circa la relazione tra norme di P.R.G. e piani attuativi.
Quanto al prefato rapporto tra art. 26 N.T.A. e strumenti attuativi della Variane generale al P.R.G. Comunale, mi viene chiesto “se i disposti dell’art. 26 si applicano anche negli interventi che [secondo] lo strumento urbanistico [generale] sono soggetti ad un piano preventivo quali Piano di Recupero e P.I.O.d.C.”.
In termini generali debbo premettere che nell’ambito della gerarchia degli strumenti di pianificazione urbanistici comunali il piano di recupero è subordinato al P.R.G., così come ogni altra tipologia di piano attuativo salvo espresse eccezioni di legge.
Ciò è del resto confermato sia dalla legislazione regionale (v. art. 31
comma 5° L.R.T. n. 5/1995 ora sostituito dall’art. 65 comma 4° L.R.T. n.
1/2005), sia dalle medesime N.T.A. le quali, all’art. 10, stabiliscono che “gli strumenti di attuazione devono rispettare tutte le destinazioni e prescrizioni di P.R.G. indicate nelle planimetrie e previste dalle presenti norme”.
Cosicché, salvo che non sia diversamente stabilito dalle medesime N.T.A., i piani attuativi non possono derogare alla variante generale di P.R.G. la quale sarà dunque direttamente applicabile quand’anche non espressamente richiamata.
Pertanto, anche il piano di recupero e il P.I.O.d.C. (quest’ultimo secondo una diffusa prassi, peraltro di dubbia legittimità, in quanto contrastante con il “numerus clausus” degli strumenti urbanistici attuativi previsto dalla legislazione statale e regionale) costituiscono strumenti urbanistici attuativi che debbono inserirsi nell’ambito del Piano Regolatore
Generale; con la conseguenza che il contenuto di tali strumenti non può legittimamente derogare alla pianificazione urbanistica generale del Comune ed alle relative norme tecniche d’attuazione, le quali trovano applicazione “naturaliter” nei confronti di tale piano attuativo: «le prescrizioni contenute nei piani di recupero formati ai sensi dell’art. 28 l.
n. 457 del 1978 per la rimozione dello stato di degrado del patrimonio edilizio comunale sono soggette all’osservanza delle disposizioni del piano regolatore generale quali norme di grado superiore» (Cons. St., Sez. V, 12 marzo 1992 n. 214). Queste sono considerazioni ai limiti dell’ovvio, che riguardano però essenzialmente il rapporto di carattere formale tra Piani regolatori generali e piani attuativi, in regione del loro rango differenziato, ma se questa è la conseguenza della gerarchia dei piani urbanistici è l’analisi del contento della N.T.A. del P.R.G. che ci dice quali di esse, in ragione della tipicità delle prescrizioni, siano applicabili o meno nei confronti della pianificazione urbanistica attuativa.
Ai fini del quesito, l’indagine non può quindi limitarsi alla enunciazione della relazione gerarchica di cui sopra.
Ciò premesso in termini generali, con specifico riferimento all’art. 26 delle N.T.A. risulta evidente che l’ambito di applicazione di tale disposizione sia limitato agli interventi edilizi diretti, e cioè ai casi in cui l’attività edilizia non sia subordinata alla previa approvazione di un piano di intervento preventivo di iniziativa privata o comunale.
Se, infatti, l’art. 26 N.T.A. avesse valenza generale, ciò avrebbe l’effetto di svuotare (contra legem) la portata dei piani di recupero ex legge n. 457/1978 e cioè la riqualificazione non soli di edifici, ma anche di lotti, aree, isolati, essendo – ictu oculi – evidente l’inconciliabilità tra tali esigenze e i limiti imposti dal ridetto art. 26 N.T.A (in particolare quello delle tre unità immobiliari).
Ciò in quanto, secondo l’uniforme giurisprudenza, «Il piano di recupero ha per oggetto la ridefinizione del tessuto urbanistico di un’area ed è caratterizzato dalla specialità dei fini del recupero del patrimonio edilizio ed urbanistico degradato, ma esistente, per conservare e riutilizzare il patrimonio stesso con riferimento sia al tessuto urbanistico esistente, sia allo sviluppo programmato attraverso gli strumenti di pianificazione generale» (Consiglio di Stato, Sez. IV, 31 maggio 1999, n. 925).
Finalità dunque che non potrebbero essere perseguite ove fossero applicati esclusivamente i limiti previsti dall’art. 26 N.T.A. e cioè in particolare quello delle tre unità immobiliari come limite massimo per ogni tipo di intervento sui fabbricati esistenti, che verrebbe dunque a provare di contenuto la stessa pianificazione attuativa.
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A.1) Circa gli interventi ammissibili in base ai piani di recupero di cui all’art. 28 legge n.457/1978 e all’art. 73 L.R.T. n. 1/2005.
Ad ulteriore illustrazione delle suesposte conclusioni, si rileva che, a mente degli artt. 27 ss. legge n. 457/1978 (cfr. il vigente art. 73 L.R.T. n. 1/2005 che riproduce la norma statale di principio), nell’ambito delle zone di recupero potranno essere pertanto consentiti:
a) nel caso di aree o immobili non assoggettati a piani di recupero:
gli interventi edilizi che non siano in contrasto con le previsioni degli strumenti urbanistici generali (così l’art. 27 comma 4 legge n. 457/1978);
b) nel caso gli interventi edilizi subordinati alla formazione di piani di recupero:
b.1) allorché siano formati tali piani: opere di completamento, di sostituzione edilizia e ristrutturazione urbanistica relativamente a singoli immobili, complessi edilizi, isolati ed aree;
b.2) in attesa di tali piani: opere di recupero di cui all’art. 31 della medesima legge n.457/1978 con eccezione della ristrutturazione urbanistica e con l’ulteriore limite che tali interventi potranno riguardare “singole unità immobiliari o parti di esse”.
Appare dunque evidente che le ipotesi di interferenza tra l’art. 26 delle N.T.A. e i piani di recupero ex art. 28 legge n. 457/1978 siano in realtà circoscritte nell’ambito delle zone di recupero, laddove sia altresì previsto che l’attività edilizia debba essere subordinata “alla formazione degli strumenti attuativi”.
In questa limitata ipotesi è tuttavia palese la diversità dei campi applicativi dei piani di recupero previsti dalla legge n. 457/1978 da una parte, e degli interventi di cui all’art. 26 delle N.T.A. dall’altra.
Mediante i primi, e cioè i piani di recupero, possono infatti essere consentiti interventi edilizi in grado di modificare il tessuto urbanistico-edilizio esistente, mentre, nell’ambito delle zone di recupero individuate ai sensi dell’art. 27 comma 1° legge n. 457/1978, “sono sempre consentiti, in attesa di tali strumenti urbanistici attuativi, gli interventi previsti dalle lettere a) [manutenzione ordinaria], b) [manutenzione straordinaria], c) [restauro e risanamento conservativo], d) [ristrutturazione edilizia]” (ai sensi dell’art. 27 comma 4° della medesima l. n. 457 cit.).
Ne consegue che, nelle zone di recupero individuate dallo strumento urbanistico generale, l’art. 26 N.T.A. costituisce una norma tipicamente relativa agli interventi realizzabili senza piano attuativo, cosicché esso non potrà che disciplinare interventi di ristrutturazione edilizia, relativi a singole unità immobiliari o singoli edifici, non necessitanti di piano
attuativo.
Ed inoltre l’art. 26 N.T.A. potrà operare nell’ambito delle zone di recupero fintantoché non vengano formati gli strumenti urbanistici attuativi (ai sensi dell’art. 27 legge n. 457/1978).
Nelle zone di recupero in cui sono previsti piani attuativi, l’art. 26 N.T.A. ha dunque carattere residuale rispetto alle previsioni dei ridetti strumenti urbanistici attuativi, dovendosi perciò escludere che l’ambito di operatività di tale previsione della Variante Generale interferisca con quello dei piani di recupero, dal momento che l’applicabilità della prima presuppone la mancata approvazione dei secondi.
Del resto, la ratio di tale art. 26, come confermato dalla sua sedes materiae sembra esser proprio quella di introdurre una norma di salvaguardia operante su tutto il territorio comunale operante anche in carenza di pianificazione urbanistica attuativa, per evitare episodi di “frazionamento selvaggio” del patrimonio edilizio esistente ed in particolare la creazione di mini appartamenti all’interno dei contenitori edilizi esistenti o in occasione della ristrutturazione mediante demolizione e fedele ricostruzione di quest’ultimi e proprio tenuto conto di questa ratio si spiega il suo contenuto ed il suo rapporto di “residualità” nei confronti della pianificazione urbanistica attuativa.
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A.2) Circa il rapporto tra P.I.O.d.C. e art. 26 N.T.A.
Quanto sopra osservato – ovviamente – vale anche nei confronti dei P.I.O.d.C, che rappresenterebbero una species esclusivamente locale di “micro piani attuativi”.
In proposito si osserva infatti che il PRG di Pietrasanta, nel suo testo vigente che mi è stato sottoposto, reca una complessa normativa di attuazione che è perfettamente funzionale al suo contenuto.
Alla pianificazione generale propria dell’art. 7 della Legge 1150/1942 e del livello tipico del PRG tale strumento urbanistico vi
aggiunge, per determinate zone del territorio comunale, una suddivisione in
“comparti”, all’interno dei quali il PRG contiene una pianificazione così
dettagliata che è tipica del livello dei piani particolareggiati ex art. 13 Legge 1150/1942.
Ai sensi dell’art. 13 delle N.T.A. i comparti «comprendono aree di intervento urbanistico riferite a parti di territorio comunale assoggettate dalla presente variante a ristrutturazione urbanistica, ad espansione edilizia (comprensive in tali casi sia della Sf come delle aree per opere di urbanizzazione primaria e secondaria) e a completamento (nel caso di più
lotti contigui)».
Come si ricava dalla lettura di tale N.T.A., nel caso concreto sulla base di una tendenza paeter legem della prassi amministrativa, si determina pertanto in pratica l’inversione dello schema generale dell’art. 23 della Legge 1150/1942, perché i “comparti edificatori” introdotti dalla legge urbanistica sono strumenti urbanistici di “terzo livello” che presuppongono l’intervenuta approvazione del piano particolareggiato, mentre nel caso del
c.d. piano di inquadramento operativo di comparto (P.I.O.d.C.), quale “piano di intervento preventivo di iniziativa privata”, questi vengono in realtà ad assumere i contenuti e le funzioni del piano particolareggiato.
Cosicché, anche nel caso dei P.I.O.d.C., deve concludersi che non trovi applicazione diretta l’art. 26 N.T.A. il quale – come detto – disciplina le diverse ipotesi in cui l’attività edilizia venga compiuta mediante intervento diretto, senza che occorra cioè la preventiva approvazione di uno strumento urbanistico attuativo.
Pertanto, le norme di cui all’art. 26 N.T.A. potranno trovare applicazione nei soli casi esso venga espressamente richiamato nelle schede allegate alla Variante Generale al P.R.G., atteso che, a mente dell’art. 13 delle N.T.A., «Sono prescrittivi per questi comparti sia l’assetto planivolumetrico (perimetri edilizi, altezze dei singoli fabbricati, tracciati stradali, opere di urbanizzazione), ove esso sia definito nelle tavole di piano, sia i parametri dimensionali, tipologici e funzionali degli interventi previsti così come sono definiti nelle schede allegate alle presenti norme».

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B) I quesiti sulla legittimità della delibera consiliare interpretativa dell’art. 26 delle N.T.A. del vigente P.R.G.
Con i primi due quesiti viene chiesto di scrutinare la legittimità dell’interpretazione dell’art. 26 delle N.T.A. della Variante Generale del P.R.G. (approvata con delibera del Consiglio Regionale n. 304 del 13 ottobre 1998), fornita dal Consiglio Comunale mediante deliberazione c.d. interpretativa: la n. 46 del 29 luglio 2003 recante come oggetto “articolo
26 delle Norme Tecniche di Attuazione del PRGC. Interpretazione”.
Come andremo subito ad illustrare, il Consiglio Comunale ha infatti preteso fornire una interpretazione autentica dell’art. 26 lettera A), senza però seguire il procedimento previsto dalla sovraordinata normativa di livello regionale per l’approvazione degli strumenti urbanistici.
Tale deliberazione interpretativa deve dunque ritenersi invalida ed inutiliter data.
Nondimeno, in base all’interpretazione logica e letterale della disposizione in esame si giungerà a conclusioni identiche a quelle espresse dal Consiglio Comunale nella ricordata delibera interpretativa.

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B.1) Circa l’art. 26 lettera A) delle vigenti N.T.A. in tema di formazione di nuove unità immobiliari.
L’art. 26 delle N.T.A. dispone:
«A) Ogni tipo di intervento sui fabbricati esistenti potrà portare alla formazione di nuove unità immobiliari, fino ad un max di n.3, nel rispetto delle prescrizioni, dei parametri di zona e della classificazione del fabbricato.
Gli interventi dovranno rispettare in linea di massima la tipologia originale; la superficie degli alloggi non dovrà essere inferiore a mq. 65 (SUN).
Quanto sopra si intende valido per tutti gli edifici ad esclusione di quelli classificati R.V.A.A. per i quali il dimensionamento delle Unità Immobiliari dovrà discendere da un progetto unitario che tenga conto delle peculiarità dell’edificio su cui si interviene; la superficie degli alloggi non dovrà essere inferiore a mq. 110 (SUN).
La formazione di nuove unità immobiliari non dovrà interessare con tramezzature od altro, spazi di particolare pregio quali saloni, androni, ecc.».
Tale disposizione è stata successivamente oggetto di una deliberazione del Consiglio Comunale c.d. interpretativa: la n. 46 del 29 luglio 2003 recante come oggetto “articolo 26 delle Norme Tecniche di Attuazione del PRGC. Interpretazione”.
In base a tale deliberazione «La norma di cui al punto A) si applica per gli edifici ad uso residenziale riferendo la consistenza dell’immobile alla data di adozione del Piano(18/12/1987) pur rimanendo invariato il limite minimo di Superficie Utile Netta (SUN) di 65 mq. ad unità immobiliare».
In applicazione del combinato disposto del lettera A) e della successiva deliberazione consiliare n. 46/2003, si potrebbe subito concludere nel senso che il limite di tre unità immobiliari prescritto dal lettera A) primo periodo operi soltanto con riguardo agli edifici ad uso residenziale, mentre negli altri casi siffatta limitazione non opera.
Tuttavia tale delibera non è decisiva, o meglio, non è rilevante in quanto, perché costituisse davvero un atto di interpretazione autentica del P.R.G. (avente quindi la forza e il valore di P.R.G.), la deliberazione consiliare n. 46/2003 avrebbe dovuto essere pubblicata, dopodiché avrebbe dovuto seguire una successiva deliberazione consiliare di approvazione, secondo il procedimento a quel momento vigente per l’approvazione delle
varianti normative di P.R.G. In altri termini, avrebbe dovuto seguire lo stesso iter dell’atto interpretato.
La giurisprudenza è del resto costante nel ritenere che l’interpretazione “autentica” del P.R.G. può avvenire solo con un provvedimento di pari forza e valore giuridico del medesimo Piano ed adottato dagli stessi organi, e cioè con lo stesso provvedimento di
formazione del P.R.G.: «tenuto conto che l’assetto territoriale di un Comune discende per legge dalla concorrenza della volontà dei consigli comunale e regionale, soltanto a questi organi spetta il potere di interpretazione autentica in sede amministrativa del Piano Regolatore vigente, salvo il controllo giurisdizionale sulla correttezza dell’intento
interpretativo, e non anche alle manifestazioni di opinione di organi di due enti, per quanto qualificati essi siano, diversi da quelli competenti all’adozione delle due volontà» (T.A.R. Lazio, Sez. I, 23 ottobre 1985, n. 1207; ma v. anche cfr. T.A.R. Campania Napoli, Sez. I, 12 settembre 1995; T.A.R. Lazio, Sez. I, 23 ottobre 1985, n. 1207; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, Sez. II, sent. 24.1.2005 n. 85).
La deliberazione n. 46/2003 non può dunque assumere né contenuto di atto di interpretazione autentica del Piano Regolatore, né quello di sua integrazione, in quanto trattasi di un provvedimento che è stato posto in essere senza il rispetto di quel procedimento che, in base al principio di legalità e secondo la giurisprudenza sopra richiamata, è invece necessario per l’adozione di un atto di tal contenuto. Essa va qualificata come un atto di indirizzo politico che ha un valore solamente sul piano persuasivo: cioè come fonte “culturale” e come tale non vincolante in sede di rilascio dei
titoli abilitativi per la realizzazione dei preventivati interventi, anche se comunque dotata indubbiamente di “forza” sul piano persuasivo.
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B.2) L’interpretazione letterale e sistematica dell’art. 26 lettera A) delle N.T.A.
L’interpretazione estensiva avanzata dal Consiglio Comunale in merito all’art. 26 N.T.A. è dunque priva di efficacia vincolante. Tale interpretazione appare nondimeno condivisibile.
Di talché, pur prescindendo da essa, deve concludersi, in base alla interpretazione letterale e sistematica della disposizione in esame, che la lettera A) del citato art. 26 si applichi soltanto nel caso di formazione di unità immobiliari di carattere residenziale.
Ed invero l’art. 26 lettera A) delle N.T.A. fa sempre riferimento al termine “alloggi”: sia nel secondo periodo (“la superficie degli alloggi non dovrà essere inferiore a mq 65”); sia nel successivo terzo periodo (riferito agli edifici di rilevante valore architettonico ambientale, “la superficie degli alloggi non dovrà essere inferiore a mq 110”).
Ma la parola alloggio non può che riferirsi esclusivamente ad unità immobiliari a destinazione residenziale.
In proposito appare sufficiente ricordare la definizione di alloggio che troviamo sui dizionari (ex multis G. Devoto, G. Oli, Dizionario della lingua italiana, Firenze, 1971, p. 81: «alloggio s. m. 1. lo stesso che alloggiamento, ma d’uso più comune: luogo destinato o adattato a dimora stabile o temporanea»).
Inoltre, tale conclusione viene fatta propria anche dalla giurisprudenza relativa all’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale.
A tal proposito v. T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 25 settembre 2003, n. 11637 il quale osserva, in ordine all’art. 2, co. 1, lett. c), del d.P.R. n. 1035 del 1972 che consente l’assegnazione di alloggi di edilizia residenziale pubblica a “chi non sia titolare … di un alloggio”, che «il riferimento normativo alla titolarità di “alloggi” allude, sia sul piano
testuale che su quello logico, ad unità immobiliari aventi una destinazione di tipo residenziale. È pertanto da escludere che la disponibilità di un cespite avente una destinazione diversa da quella abitativa sia ostativa all’assegnazione di un alloggio e.r.p.».
È quindi proprio sul piano letterale che l’operazione ermeneutica qui illustrata trova la propria e più rilevante conferma, tenuto conto che per l’art. 12 delle preleggi «nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse».
È appena il caso di ricordare che le norme sull’interpretazione contenute nelle preleggi costituiscono principi generali della materia, operanti quindi nei confronti di tutti gli atti a contenuto normativo, indipendentemente dal loro rango e perciò anche per la parte normativa e prescrittiva dei P.R.G. contenuta nelle relative Norme Tecniche di Attuazione (v. per tutte Cassazione civile, Sez. II, 14 febbraio 1981, n. 910, in Giust. civ. Mass., 1981, secondo cui «I criteri interpretativi dettati dell’art. 12 delle preleggi valgono anche per i regolamenti disciplinanti l’urbanistica comunale, onde correttamente l’interprete identifica la norma applicabile al caso controverso deducendola dal tenore letterale, dalla collocazione grafica della disposizione e della sua “ratio” ricavabile dal coordinamento delle norme generali e particolari del regolamento»; nonché in senso analogo Cassazione, Sez. II, 18 febbraio 1987, n. 1755, in Riv. giur. edil., 187, I, 176).
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B.3) L’interpretazione dell’art. 26 lettera A) delle vigenti N.T.A. secondo il criterio del favor libertatis.
Alla sopra illustrata ricostruzione, che discende da una interpretazione logico-letterale dell’art. 26 lettera A) delle N.T.A. al P.R.G., conduce peraltro anche l’applicazione nel caso di specie del criterio interpretativo del c.d. favor libertatis il quale è costantemente richiamato dalla giurisprudenza amministrativa per risolvere antinomie o conflitti tra
norme urbanistiche.
Le limitazioni allo ius aedificandi contenute negli strumenti urbanistici debbono infatti risultare da clausole o prescrizioni espresse e non già essere ricavate per implicito, cosicché è preclusa all’interprete la ricerca dell’intenzione inespressa, ove l’atto amministrativo sia chiaramente interpretabile (v. per tutte Cons. Stato, Sez. IV, 6 marzo 1998 n. 381 in “Foro Amm.”, 1998, 657).
Infatti, secondo il costante insegnamento della giurisprudenza amministrativa «perché siano immediatamente precettive, le prescrizioni contenute in un piano regolatore generale devono essere chiare e precise; in caso di contrasto tra i diversi fogli o piante di un piano regolatore, il dubbio va risolto nel senso del “favor libertatis” dell’area interessata»
(Cons. Stato, Sez. IV, 28 maggio 1986, n. 367 in Riv. giur. ed., 1986, I, 781), ed ancora: «il contrasto tra i diversi fogli o piante di un piano regolatore va risolto nel senso del favor libertatis dell’area e, nel caso di contrasto tra planimetrie e norme di piano, la parte normativa prevale su quella grafica» (v. TAR Toscana, 15 dicembre 1995, n. 720 in I TAR e
Cons. Stato, Sez. V, 21 giugno 1995 n. 924, in Cons. Stato, 1995, I, 791).
Il dubbio in merito alla disciplina urbanistica vigente deve quindi risolversi nel senso più vantaggioso per il titolare dello jus aedificandi: così Cons. St., Sez. IV, 10 agosto 2000, n. 4462, ai sensi del quale «in omaggio al principio generale della tutela dell’affidamento, in caso di contrasto fra le tavole planimetriche allegate allo strumento urbanistico, il dubbio in merito alla disciplina vigente per una determinata area del territorio va risolto tendenzialmente nel senso meno oneroso per la proprietà» (conf. Sez. V, 16 maggio 1993, n. 1317); ed ancora TAR Abruzzo, Pescara, 13 maggio 1988, n. 240, secondo cui «nel caso in cui la formulazione del piano regolatore si evince la possibilità di soluzioni diverse comportanti rispettivamente l’edificabilità o l’inedificabilità, il dubbio deve essere risolto in favore della prima soluzione, in applicazione del principio del favor libertatis, secondo il quale le limitazioni della proprietà privata possono essere introdotte soltanto attraverso disposizioni tassative e precise»; ed ancora: TAR Lombardia, 13 ottobre 1976, n. 506 secondo cui «di fronte ad un contrasto fra diverse prescrizioni di piani urbanistici, la
soluzione interpretativa deve essere per il favor libertatis, in relazione alla tassatività delle previsioni delle limitazioni alla proprietà privata».
B.4) Conclusioni sul punto.
Alla luce delle osservazioni che precedono deve dunque ritenersi che, così come ritenuto dal Consiglio Comunale nella ricordata deliberazione n. 46/2003, l’art. 26 lett. A) delle N.T.A. disciplini la formazione di nuove unità immobiliari adibite a civile abitazione.
La deliberazione interpretativa n. 46/2003 è infatti meramente riproduttiva o confermativa di un “risultato interpretativo” che si ricava già dal testo delle norme di P.R.G., interpretate “secundum legitimitatem”.
In altri termini, mediante l’applicazione degli ordinari canoni ermeneutici, deve concludersi che il limite previsto dall’art. 26 lettera A) delle N.T.A. operi limitatamente agli alloggi e cioè alle unità residenziali di nuova realizzazione.
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C) Quesiti quarto e quinto: ancora sull’art. 26 lettera A) delle vigenti N.T.A.
Con un ulteriore gruppo di quesiti si richiedono chiarimenti in ordine all’art. 26 lettera A) delle vigenti N.T.A. con particolare riferimento alla proposizione “ogni tipo di intervento sui i fabbricati esistenti potrà portare alla formazione di nuove unità immobiliari”.
Con il 4° quesito si chiede in che modo debbano applicarsi le prescrizioni di cui alla lettera A dell’art. 26 a seconda che il tipo di intervento abbia per oggetto: i) singole unità immobiliari; ii) un intero edificio; iii) un complesso di edifici, mentre con il 5° quesito si domanda se, nel caso di complesso artigianale formato da più capannoni interessati da interventi di mutamento di destinazione d’uso e contestuale formazione di nuove unità immobiliare, il limite di cui al lettera A) dell’art. 26 N.T.A. debba applicarsi ai singoli edifici (id est, capannoni) o al complesso produttivo interessato dall’intervento unitario.

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C.1) Circa l’applicabilità dell’art. 26 lettera A) N.T.A. nel caso di interventi edilizi relativi a singole unità immobiliari.
Come vedremo, in base all’interpretazione logico-sistematica della norma in esame nonché in applicazione del già ricordato principio del favor libertatis, l’art. 26 lettera A) delle vigenti N.T.A. deve interpretarsi nel senso che la formazione di nuove unità immobiliari sia ammissibile sia nel caso di interventi riguardati un intero fabbricato (anche se facente parte di un più ampio complesso immobiliare, ma sul punto v. subito infra), sia nel
caso di interventi relativi a singole unità immobiliari.
In proposito si ricorda che, in base alla citata lettera A) dell’art. 26 delle N.T.A., «Ogni tipo di intervento sui fabbricati esistenti potrà portare alla formazione di nuove unità immobiliari, fino ad un max di n.3, nel rispetto delle prescrizioni, dei parametri di zona e della classificazione del fabbricato».
Nella formulazione dell’articolo 26 lettera A) assumono dunque rilievo, da un lato, la locuzione “ogni intervento” e dall’altro lato quella “sui fabbricati esistenti”.
In base ad un’interpretazione meramente letterale di tale locuzione potrebbe invero ritenersi che la norma si applichi soltanto agli interventi relativi ad un intero edificio e non a porzioni di esso.
Sennonché, l’art. 26 lett. A) delle N.T.A. deve leggersi alla stregua della vigente legislazione di settore: i) art. 3 D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380; ii) artt. 78 e ss. L.R.T. 3 gennaio 2005 n. 1; iii) artt. 18 ss. N.T.A. del P.R.G. di Pietrasanta.
È infatti tale normativa che definisce gli interventi assentibili sul patrimonio edilizio esistente: manutenzione ordinaria e straordinaria; restauro e risanamento conservativo; ristrutturazione edilizia; ristrutturazione urbanistica (abbiamo già visto che l’art. 26 N.T.A. non si applica invece agli interventi di ristrutturazione urbanistica ricompresi in
strumenti urbanistici attuativi di secondo livello).
E dal momento che tali interventi possono avere ad oggetto sia un intero immobile, sia singole unità immobiliari, deve concludersi che mediante l’aggettivo indefinito “ogni” il Consiglio Comunale abbia in realtà inteso fare riferimento a tutti gli interventi previsti dalla citata normativa senza limitazioni quantitative circa l’entità dei lavori.
La norma deve cioè interpretarsi in modo restrittivo (lex plus dixit quam voluit) venendo infatti impiegato il termine “fabbricati” non tanto per indicare due o più edifici, quanto il patrimonio edilizio esistente(1).
Ciò in quanto, secondo la giurisprudenza amministrativa, l’unità immobiliare è «un organismo edilizio autonomo, all’interno del quale possano svolgersi le funzioni comprese in una determinata categoria di destinazione» (T.A.R. Toscana, Sez. III, sent. 23 luglio 2002 n. 1601; nello stesso senso v. Cons. St., Sez. V, sent. 14 dicembre 1988 n. 824 in Riv. giur. edilizia, 1989, I, p. 108)(2).
(1) Nel caso in esame tale uso del termine “fabbricati” potrebbe essere illustrato mediante
la figura retorica della sineddoche «per la quale si usa figuratamente una parola di significato più ampio o meno ampio di quella propria : p.es. una parte per il tutto (prora per una nave) il contenente per il contenuto (bere un bicchierino) la materia per l’oggetto fatto (ferro per spada) ecc. [dal gr. synekdodokhé]» (Devoto, G. Oli, Dizionario della lingua italiana, Firenze, 1971). La sineddoche consiste cioè nell’uso della parte per il tutto (es. “il mio tetto” per “la mia casa”), del tutto per la parte (“l’America” per “gli Stati Uniti”), del genere per la specie (“i mortali” per “gli uomini”), della specie per il genere (“dacci oggi il nostro pane quotidiano” per “dacci oggi il nostro cibo quotidiano”), del singolare per il plurale (e viceversa), la materia per il prodotto (“i bronzi di Riace” per “le statue di bronzo di Riace”) e viceversa (cfr. B. Mortara Garavelli, Manuale di retorica, Milano, 1988).
(2) Secondo il ricordato precedente del Consiglio di Stato non può invece individuarsi la
singola unità immobiliare in base al numero civico «siffatto criterio oltre ad essere del
tutto empirico, non tiene conto dell’autonomia funzionale che unicamente può portare
obiettivamente alla individuazione dell’unità immobiliare».
In proposito si ricorda inoltre che, ai sensi dell’art. 5 del R.D.L. 13 aprile 1939, n. 652
conv. in l. 11 agosto 1939, n. 1249 (“Accertamento generale dei fabbricati urbani,
rivalutazione del relativo reddito e formazione del nuovo catasto edilizio urbano”), «Si considera unità immobiliare urbana ogni parte di immobile che, nello stato in cui si
trova, è di per se stessa utile ed atta a produrre un reddito proprio». In giurisprudenza
è stato tuttavia ritenuto che tale disposizione non possa essere impiegata in campo
urbanistico-edilizio. Con riferimento agli edifici unifamiliari di cui all’art. 9 comma 1
lett. d l. n. 10/1977 è stato infatti osservato che «la definizione normativa di unità
immobiliare contenuta nell’art. 5 del RDL 13 aprile 1939 n. 652 ai fini
dell’accertamento immobiliare e della rendita si basa sulla situazione di fatto
dell’edificio e sull’utilità che se ne può trarre (…). Tuttavia il concetto di edificio
unifamiliare dell’art. 9 comma 1 lett. d) della legge 10/1977 non coincide
necessariamente con quello di unità immobiliare ai fini catastali. Quest’ultimo
considera infatti l’utilità economica astratta di una parte dell’edificio, il primo fa
invece riferimento all’utilità che può derivare dall’utilizzazione del bene da parte di
una famiglia. Alcuni locali possono quindi essere valutati singolarmente ai fini
catastali ma non ai fini edilizi, e viceversa. Diventa quindi decisivo l’esame della
situazione di fatto, il che riconduce alle considerazioni svolte sopra sulla possibilità
che un nucleo familiare utilizzi il piano terra in modo autonomo rispetto al primo
piano. L’autonomia funzionale dell’appartamento al piano terra è un requisito
sufficiente per individuare un secondo edificio unifamiliare ai sensi dell’art. 9 comma 1
lett. d) della legge 10/1977, e pertanto non ha rilievo la circostanza che catastalmente
al piano terra e al primo piano non siano attribuite rendite distinte. D’altra parte
sarebbe difficile qualificare come edifici unifamiliari ai fini del predetto articolo il
garage e il magazzino, che pure sono individuati singolarmente come porzioni
subalterne nelle visure catastali» (T.A.R. Lombardia Brescia, sent. 27 dicembre 2003 n.
1784).

In senso analogo, si ricorda inoltre che l’art. 6 (“Parametri
urbanistici”) delle N.T.A. del P.R.G. di Pietrasanta stabilisce che unità
immobiliare è «la minima entità edilizia censita nel catasto urbano, con o
senza area di pertinenza, capace di assolvere autonomamente alle funzioni
secondo cui essa è censita».
Anche l’unità immobiliare costituisce dunque un organismo edilizio
che può essere interessato da opere edilizie così come definite dalla
normativa di settore.

Da qui la conclusione che l’espressione “ogni intervento edilizio” di
cui all’art. 26 lettera A) N.T.A. viene a riferirsi anche agli interventi
relativi a singole unità immobiliari.
Ciò trova del resto decisiva conferma dal tenore del comma 3° del
medesimo art. 26 N.T.A. il quale si riferisce agli edifici di Rilevante Valore
Architettonico e Ambientale (RVAA) e per i quali soltanto viene prescritto
che “il dimensionamento delle Unità Immobiliari dovrà discendere da un
progetto unitario”; da ciò dovendosi dedurre che nelle restanti ipotesi non
occorra un progetto unitario e che quindi gli interventi di frazionamento
possano riguardare anche porzioni (id est, unità immobiliari) di un
fabbricato.
***
C.2) Circa l’ambito applicativo dell’art. 26 lettera A) N.T.A. nel
caso di complessi di edifici.
Con particolare riferimento al quesito 5 si rileva che, ove l’intervento
edilizio sia relativo a più fabbricati (come nel caso di “un complesso
artigianale formato da più capannoni”), l’art. 26 lettera A) N.T.A. deve
ritenersi applicabile a ciascun immobile appartenente al complesso
immobiliare, quand’anche tale compendio fosse stato interessato da un
intervento edilizio unitario.
Ciò, ancora una volta, in base all’interpretazione letterale e logicosistematica
del lettera A) dell’art. 26 N.T.A.
La disposizione in esame fa infatti riferimento a fabbricati o a edifici
e non a complessi immobiliari, mentre nelle N.T.A. del vigente P.R.G.,
ogniqualvolta siano state dettate prescrizioni relative a un insieme di
edifici, è sempre stata impiegata l’espressione “complesso di edifici”(3).
Una diversa interpretazione sarebbe inoltre contraria al richiamato
principio del favor libertatis, poiché non troverebbe fondamento nella
lettera dell’art. 26 lettera A), né tantomeno nelle sovraordinate disposizioni
di legge (nazionale o regionale).
(3) Ad es. v. ex multis tra le vigenti N.T.A. del P.R.G.:
- art. 22: «Nel caso di edifici costruiti con progetto unitario plurifamiliare del tipo
bifamiliare, trifamiliare ecc., oltre ai complessi realizzati a schiera, è possibile solo con
altro progetto unitario riferito all’intero complesso. Nel caso di complessi di edifici
realizzati in aderenza e con gronda costante è possibile il rialzamento a tutte le unità
con tipologia uguale o simile».
- art. 33 (relativamente alle Zone omogenee di tipo “A”): «1. CARATTERISTICHE
PREVALENTI E FINALITA’ DEGLI INTERVENTI: Comprendono parti del territorio
comunale interessate da agglomerati insediativi, complessi edilizi o porzioni di essi
etc.».
- art. 37 – Zone produttive esistenti (D 1.1) il quale al punto 2 (DESTINAZIONI D’USO
PREVISTE”) dispone che «Sono ammessi uffici, attività espositive ed altri servizi
funzionali all’esercizio delle attività produttive, fino ad un massimo del 30% della
S.U.L. del complesso degli edifici di ogni singola unità produttiva».

***
C.3) Conclusioni sul punto.
Alla luce di quanto sin qui illustrato, deve dunque concludersi che
l’ampliamento delle unità immobiliari del patrimonio edilizio esistente sia
consentita nel caso di interventi edilizi riguardanti:
a) singole unità immobiliari, intese quindi come organismi edilizi
autonomamente suscettibili di essere modificati mediante opere edilizie;
b) un edificio nella sua interezza, in base ad un progetto unitario,
nella misura di tre unità immobiliari per ogni intervento;
c) un complesso di edifici, in base ad un progetto unitario, nella
misura di tre unità immobiliari per ogni edificio del medesimo complesso.
***
D) Circa il terzo quesito: sull’ampliamento delle unità
immobiliari mediante frazionamento o addizioni volumetriche del
patrimonio edilizio esistente.
Con il 3° quesito mi è stato in particolare domandato se la
“formazione di nuove unità immobiliari” possa avvenire sia mediante
frazionamento di quelle già esistenti, sia mediante addizione volumetrica.

Nelle note esplicative a tale quesito si rileva infatti che in base ad un
precedente del T.A.R. della Toscana (Sez. III, sent. 27 marzo 2002, n. 688)
«i termini “formazione di nuove unità immobiliari” ed il termine
“frazionamento” potrebbero avere un significato diverso”».
In ultima analisi, si tratta di verificare se l’ampliamento delle unità
abitative possa avvenire mediante frazionamento delle planivolumetrie
esistenti ovvero mediante addizioni volumetriche al patrimonio edilizio
esistente.
Invero, come vedremo, la risposta al suddetto quesito non può che
essere positiva, atteso che tra gli interventi di recupero del patrimonio
edilizio esistente rientrano sia le une che le altre tipologie di intervento,
dipendendo semmai dalle specifiche prescrizioni di P.R.G. o dei piani
attuativi e dai parametri di zona l’ammissibilità o meno di ampliamenti
additivi di volumetrie o di mero frazionamento di quelle esistenti.
Di seguito sarà dunque illustrato che la formazione di nuove unità
non può consentirsi ove, in base alle prescrizioni di zona, siano ammessi
soltanto interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria, mentre è
corrispondentemente ammissibile nelle zone omogenee in cui è consentita
la ristrutturazione edilizia, con o senza aumento di volumi.

***
D.1) Circa i limiti degli interventi manutentivi.
Appare anzitutto evidente che la formazione di nuove unità
immobiliari non sarà possibile nelle zone omogenee in cui sono ammessi
(soltanto) interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, ed anche
quelli di restauro e risanamento conservativo.
Infatti, ai sensi dell’art. 3 si intendono:
«a) “interventi di manutenzione ordinaria”, gli interventi edilizi che
riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle
finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in
efficienza gli impianti tecnologici esistenti;
b) “interventi di manutenzione straordinaria”, le opere e le
modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli
edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e
tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole
unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso;
Il Testo Unico ha dunque recepito i principi enunciati al riguardo
dalla costante giurisprudenza secondo cui «Gli interventi di manutenzione straordinaria che, ai sensi dell’art. 48, l. 5 agosto 1978 n. 457, sono
realizzabili alla stregua di una autorizzazione resa dal sindaco, in luogo
della concessione richiesta dalla l. 28 gennaio 1977 n. 10, non implicano
modifiche tali da alterare i volumi e le superfici delle singole unità
immobiliari, né comportano una diversa destinazione d’uso; è questa la
linea di demarcazione tra manutenzione straordinaria e vera e propria
ristrutturazione edilizia che, come risulta dal tenore letterale dell’art. 31
lett. d), l. 5 agosto 1978 n. 457, si risolve nella creazione di un organismo
edilizio in tutto o in parte diverso da quello preesistente agli interventi di
recupero posti in essere, richiedendo il rilascio di un titolo concessorio»
(T.A.R. Puglia Lecce, Sez. I, 8 marzo 2006, n. 1426).

***
D.2) Circa i limiti degli interventi di ristrutturazione.
L’art. 26 lettera A) potrà invece trovare applicazione nelle ipotesi in
cui gli strumenti urbanistici consentano interventi di ristrutturazione
edilizia ovvero urbanistica.
Ma nel caso in cui siano ammessi soltanto interventi di
ristrutturazione edilizia si tratterà di verificare, al fine di rispondere al quesito in esame, se l’ampliamento delle unità immobiliari possa avvenire
mediante frazionamento dei volumi e delle superfici esistenti ovvero anche
mediante ampliamenti planivolumetrici
Infatti, soltanto in tal caso assume rilievo la questione circa la
possibilità che la formazione delle nuove unità immobiliari possa avvenire
mediante frazionamento di quelle esistenti o ampliamento planivolumetrico
di esse.
Tale aspetto si lega inoltre con quello già esaminato del rapporto con
i piani di recupero, atteso che nelle zone di recupero in cui è prevista
l’approvazione di appositi strumenti attuativi, saranno ammissibili in
carenza di questi ultimi soltanto interventi edilizi di portata non superiore
alla ristrutturazione edilizia.
Di talché. anche nelle zone di recupero, l’ammissibilità o meno di
interventi di frazionamento o ampliamento dipende in ultima analisi dalla
possibilità di ricondurre i medesimi interventi alla nozione di
ristrutturazione edilizia.
Da qui la necessità di esaminare funditus la nozione di
ristrutturazione edilizia.

***
D.2.1) Sulla nozione di ristrutturazione edilizia nella vigenza
della l. n. 457/1978.
Come è noto, la definizione di ristrutturazione è stata introdotta nel
nostro ordinamento dalla legge 5 agosto 1978 n. 457 la quale all’art. 31
comma 1 lett. d) ha definito come interventi di ristrutturazione edilizia
«quelli rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme
sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto
o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino
o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, la eliminazione,
la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti».
A tal proposito è stato osservato dal Consiglio di Stato (Sez. V, 9
ottobre 2002, n. 5410) che l’art. 31 della l. n. 457/1978 «è formulato in
modo di favorire le opere migliorative eseguite su manufatti già esistenti.
Al riguardo, è significativo che la disposizione considera
espressamente l’elenco delle attività disciplinate come “interventi di
recupero del patrimonio edilizio esistente”.
In particolare, poi, l’art. 31, lettera d), qualifica la ristrutturazione
edilizia come intervento volto a “trasformare gli organismi edilizi”.

In tal modo, dunque, il legislatore indica con chiarezza che l’intento
perseguito è quello di agevolare il recupero estetico e funzionale di
manufatti già inseriti nel tessuto edilizio, senza determinare un
incremento del carico urbanistico dell’area considerata».
Poiché l’art. 31 l. n. 457/1978 persegue il recupero del patrimonio
edilizio esistente “già inserito nel tessuto edilizio”, gli interventi di
ristrutturazione edilizia non possono che distinguersi da quelli diretti alla
realizzazione di nuove costruzioni.
Pertanto, la giurisprudenza ha ritenuto che gli interventi di
ristrutturazione, a differenza di quelli di nuova costruzione,
presupponessero:
i) preesistenza di un patrimonio edilizio;
ii) mantenimento di un significativo rapporto tra l’edificio
preesistente e quello ristrutturato in ordine a sagoma, volume e
altezza;
iii) la non eccessiva ampiezza del tempo trascorso dalla (parziale)
demolizione del manufatto originario.
In caso contrario, ove cioè non fossero state rispettate le
caratteristiche planivolumetriche dell’organismo edilizio preesistente, l’intervento avrebbe dovuto qualificarsi, secondo il richiamato indirizzo, di
nuova costruzione.
***
D.2.2) Sulle recenti innovazioni normative.
I suesposti principi giurisprudenziali sono stati poi recepiti nel Testo
Unico dell’Edilizia (D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380) il cui art. 3 nella
formulazione originaria prevedeva che:
«Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono
ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e successiva fedele
ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di
sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le
sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa
antisismica».
Tale disposizione è stata in seguito innovata dal D.Lgs. 27 dicembre
2002 n. 301, cosicché il citato art. 3 del T.U.ED. prevede ora che sono
interventi di ristrutturazione edilizia «gli interventi rivolti a trasformare
gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono
portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.
Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento
di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di
ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella
demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello
preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento
alla normativa antisismica».
Con l’ultima modifica normativa il riferimento alla «fedele
ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di
sedime e caratteristiche dei materiali a quello preesistente» è stato quindi
sostituito con la locuzione «ricostruzione con la stessa volumetria e
sagoma di quella esistente».
Nel testo vigente dell’art. 3 T.U.Ed. gli interventi di ristrutturazione
edilizia presupporrebbero il mantenimento della volumetria del preesistente
patrimonio edilizio.
Sennonché, l’art. 1 del D.Lgs. n. 301 cit. introduce un nuova
tipologia di intervento edilizio, la c.d. ristrutturazione edilizia pesante,
nella quale debbono ricomprendersi, a mente del novellato art. 10 comma 1
lett. c) del T.U.ED., gli interventi che «portino ad un organismo edilizio in
tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle
superfici, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone
omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso».
Stando alla lettera dell’articolo appena richiamato, sembrerebbe
dunque che il D.Lgs. n. 301/2002 abbia esteso il concetto di ristrutturazione
fino a ricomprendervi gli interventi edilizi ampliativi della volumetria del
manufatto da recuperare.
L’effettiva portata di quest’ultima innovazione normativa deve però
essere vagliata alla luce dei più recenti orientamenti giurisprudenziali
formatisi sul punto.
***
D.2.3) Sull’indirizzo giurisprudenziale secondo cui il D.Lgs. n.
301/2002 amplia soltanto le ipotesi di ristrutturazione senza
demolizione.
Secondo un primo e restrittivo indirizzo interpretativo, la nuova
formulazione dell’art. 10 comma 1 lett. c) del T.U.ED. non avrebbe
modificato la nozione di ristrutturazione contenuta nella disciplina
previgente.
Infatti, l’art. 10 comma 1 lettera c), senza modificare la definizione
legislativa di ristrutturazione, si limiterebbe a chiarire con tale disposizione
quali interventi possono essere realizzati con il permesso di costruire e
quali con la semplice denuncia di inizio di attività (cfr. T.A.R. Puglia, Bari,
Sez. III, 22 luglio 2004 n. 3210, T.A.R. Piemonte, Sez. I, 22 luglio 2003 n.
1451 e 19 maggio 2004 n. 872, T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 5
maggio 2004 n. 2751, e T.A.R. Veneto, Sez. II, 17 febbraio 2004 n. 282;
T.A.R. Abruzzo, Pescara, 14 aprile 2005, n. 185).
Secondo tale giurisprudenza l’art. 10 comma 1 lett. c) del T.U.ED.
sarebbe relativo ai soli casi di ristrutturazione senza demolizione, atteso che
la r.e. mediante demolizione non potrebbe che essere vincolata al rispetto
della sagoma e della volumetria del manufatto da recuperare.
È stato infatti osservato riguardo alle innovazioni apportate dal
D.Lgs. n. 301/2002 che «se il legislatore ha realmente inteso “liberare” la
ristrutturazione dai vincoli di uniformità di massima rispetto al fabbricato
in precedenza esistente, non può non aver previsto la possibilità di
costruire un insieme con differenze anche sostanziali di sagoma, volume e
prospetti, ma non può aver concepito la “nuova” ristrutturazione come possibilità di realizzare un edificio completamente diverso rispetto al preesistente.
Una simile prospettazione si pone palesemente in contraddizione con
la logica di sistema della legislazione urbanistico – edilizia, la quale
prevede all’art. 3 lett. e) d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 la categoria delle
nuove costruzioni – fra le quali rientra tra l’altro anche l’ampliamento
degli edifici all’esterno della sagoma esistente – poiché seguendo le
prospettazioni della Icoten sarebbero allora da considerarsi
ristrutturazioni tutte le demolizioni seguite da nuova costruzione con
l’unica identità dello sfruttamento in toto della precedente volumetria»
(T.A.R. Liguria, Sez. I, 1° luglio 2005 n. 999).
E ciò in quanto «la demolizione e ricostruzione ha assunto una
tipicità legislativa che ne fa una figura autonoma nell’ambito della più
ampia categoria della ristrutturazione edilizia, identificabile ove
demolizione e ricostruzione mantenga sagoma e volumetria della
preesistente costruzione» (T.A.R. Puglia Bari, sent. n. 3210/2004 cit.).
Ne consegue che, ad avviso dell’orientamento giurisprudenziale ora
in esame, «quanto all’epoca assentito con il titolo legittimante il
fabbricato, costituisce la posizione giuridica acquisita dal privato, una volta demolito il fabbricato da ricostruire che non può superare il carico
urbanistico esistente in termini di volumetria e sagoma, ma può essere di
minore impegno.
In altri termini, volumetria e sagoma rappresentano lo standard
massimo di edificabilità in sede di ricostruzione, ferma la possibilità di
utilizzarli in parte, ovvero con minore volumetria e superficie» (T.A.R.
Puglia Bari, sent. n. 3210/2004 cit.).
In senso analogo vedasi inoltre T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 18
marzo 2003, n. 2638 secondo cui, nel caso di totale demolizione, «solo se
la successiva ricostruzione è prevista con la stessa volumetria e sagoma
dell’immobile preesistente (fatte salve le sole innovazioni necessarie per
l’adeguamento alla normativa antisismica) l’intervento può inquadrarsi fra
le ipotesi di ristrutturazione edilizia, dovendosi viceversa ritenere che la
ricostruzione (dopo la demolizione) di un immobile diverso per volumi o
anche solo per la sagoma (a parità di volumi) dall’immobile preesistente
comporti la realizzazione di un immobile nuovo e non di un immobile
ristrutturato, con la conseguente applicazione della disciplina urbanistica
prevista per le nuove edificazioni».
Secondo l’indirizzo ora in esame, la definizione di ristrutturazione
edilizia di cui all’art. 10 lett. c) del T.U.ED. non avrebbe dunque ampliato
la tipologia di interventi realizzabili a seguito della demolizione di un
preesistente edificio.
Di talché, in tali ipotesi, il privato resterebbe vincolato alla
ricostruzione di un organismo edilizio avente la stessa volumetria e sagoma
di quello preesistente, così come previsto dall’art. 3 del medesimo Testo
Unico.
A tale indirizzo sembrano peraltro potersi iscrivere i più recenti
orientamenti del Consiglio di Stato secondo cui «Anche se, per effetto della
nuova normativa, la nozione di ristrutturazione è stata ulteriormente
estesa, non per questo vengono meno i limiti che ne condizionano le
caratteristiche e consentono di distinguerla dall’intervento di nuova
costruzione: vale a dire la necessità che la ricostruzione sia identica, per
sagoma, volumetria e superficie, al fabbricato demolito.
Anche escludendo il superato criterio della fedele ricostruzione,
esigenze di interpretazione logico-sistematica della nuova normativa
inducono a ritenere che la ristrutturazione edilizia, per essere tale e non
finire per coincidere con la nuova costruzione, deve conservare le caratteristiche fondamentali dell’edificio preesistente e la successiva
ricostruzione dell’edificio deve riprodurre le precedenti linee fondamentali
quanto a sagoma e volumi.
Nel caso in esame, non può dubitarsi che un intervento, consistente
nella sostituzione di un manufatto realizzato con materiale di scarto ad uso
deposito con un fabbricato diverso dal precedente per la presenza di un
piano interrato di circa 100 mq e di un sottotetto, non possa ricondursi alla
nozione di ristrutturazione edilizia.
Né vale l’osservazione del comune che, ai sensi della disciplina di
piano, l’autorimessa totalmente interrata e il sottotetto non praticabile non
rientrano nella Superficie Utile, essendo evidente che detti parametri
rilevano nel caso di nuova costruzione e non, viceversa, nell’ipotesi in cui
si debba procedere alla sola ristrutturazione edilizia nelle varie forme
consentite» (Consiglio di Stato Sez. IV, sent. 28 luglio 2005, n. 4011).
E più di recente è stato osservato sempre dal Consiglio di Stato che
«secondo la giurisprudenza anteriore al nuovo testo unico sull’edilizia, il
concetto di ristrutturazione edilizia, come qualificato dall’art. 31 comma 1
lett. d) della L. 5 agosto 1978 n. 457, comprende anche la demolizione
seguita dalla fedele ricostruzione del manufatto, con l’unica condizione che la riedificazione assicuri la piena conformità di sagoma, volume e
superficie tra il vecchio e il nuovo manufatto, con la conseguente
possibilità di pervenire, in tal modo, ad un organismo edilizio in tutto o in
parte diverso dal precedente, purché la diversità sia dovuta ad interventi
comprendenti il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi
dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi
ed impianti, e non già la realizzazione di nuovi volumi o una diversa
ubicazione (in quanto, diversamente opinando, sarebbe sufficiente la
preesistenza di un edificio per definire ristrutturazione qualsiasi nuova
realizzazione eseguita in luogo o sul luogo di quella preesistente (cfr.
Cons. St., V sez., n. 476/04; n. 5310/03; n, 4593/03; II Sez., n. 2687/04)»
(Cons. St., Sez. IV, 16 marzo 2007, n. 1276).
Poiché le disposizioni del T.U. in tema di ristrutturazione edilizia
recepiscono tale orientamento, conclude il Consiglio di Stato che ancor
oggi vale quanto già osservato dalla giurisprudenza nel vigore delle
previgente normativa edilizia.
E cioè che «le attività edilizie consistenti nella demolizione e
ricostruzione che non avvengano nel rispetto della stessa volumetria e
sagoma del manufatto preesistente, sono da qualificare come nuove costruzioni, assoggettate al permesso di costruire.
La recente giurisprudenza di questo Consiglio (V Sez., dec. n.
5867/04) ha, altresì, chiarito che la ricostruzione (dopo la demolizione) di
un immobile diverso per volumi o anche solo per la sagoma ( a parità di
volumi) dall’immobile preesistente comporta la realizzazione di un
immobile nuovo con l’applicazione della disciplina urbanistica prevista
per le nuove edificazioni e delle conseguenti limitazioni imposte dalle
norme urbanistiche in vigore al momento del rilascio del titolo
autorizzativi (cfr. V Sez. n.5867/04 cit.)» (Cons. St., Sez. IV, sent. n.
1276/2007 cit.).
Nel caso di interventi di ristrutturazione, le modifiche del nuovo
fabbricato non dovrebbero quindi determinare una nuova costruzione
diversa dalla precedente sotto il profilo planivolumetrico.
In particolare, laddove l’intervento di ristrutturazione abbia
comportato la demolizione e la ricostruzione di un organismo edilizio in
tutto o in parte diverso dal precedente, tale intervento dovrà comunque
essere compatibile con i vigenti strumenti urbanistici.
Infatti, si osserva che «la modifica del precedente manufatto deve essere tale da non alterare la sua compatibilità con lo strumento in vigore
al momento della demolizione e che la natura di per sé sfumata del
concetto di compatibilità dovrebbe essere resa più certa dalla previsione,
in sede regionale, dei limiti specifici della ristrutturazione e ciò in quanto,
ove si ricada nell’ipotesi di nuova edificazione, deve sussistere
necessariamente la conformità con lo strumento urbanistico, con la
conseguenza che l’edificio oggetto dell’intervento dovrebbe essere
adeguato alle prescrizioni vigenti al tempo dell’intervento medesimo»
(Cons. St., Sez. IV, sent. n. 1276/2007 cit., nello stesso senso v. altresì ID,
sent. n. 5792/2006).
Anche secondo il Consiglio di Stato è dunque nuova costruzione (e
non ristrutturazione) una ricostruzione che non sia fedele al manufatto
originario demolito e che non ne mantenga le caratteristiche fondamentali
quanto a sagoma e volumi.
Analogamente è stato ritenuto da parte della giurisprudenza del
T.A.R. Toscana (Sez. III, 22 giugno 2004 n. 2289) che si avrà
ristrutturazione edilizia e non nuova costruzione soltanto qualora «questa
sia contenuta nei limiti ristretti dell’intervento su di un edificio del quale
rimangano inalterate le componenti essenziali, quali i muri perimetrali, le strutture orizzontali e la copertura; in tal caso, la ricostruzione è
ravvisabile allorquando dell’edificio esistente siano venute meno tali
componenti e l’intervento si traduca nell’esatto ripristino delle medesime
senza alcuna variazione rispetto alle dimensioni originarie dell’edificio, in
particolare, senza aumento né della volumetria né delle superfici occupate
in relazione alla originaria sagoma di ingombro (Cass. civ., II, 26.10.2000
n. 14128)».
In un’ottica interpretativa restrittiva del concetto di ristrutturazione
edilizia non potrebbe che concludersi per l’inammissibilità degli
ampliamenti planivolumetrici (ivi compresi di natura pertinenziale, sul
punto v. infra) nei casi in cui i vigenti strumenti urbanistici non ammettano
nuove costruzioni.
***
D.2.4) Sul concetto restrittivo di ristrutturazione edilizia
emergente dalla normativa della Regione Toscana.
In linea con l’indirizzo restrittivo appena esaminato, appare peraltro
anche la vigente normativa regionale.
Nella Regione Toscana, infatti, gli interventi di ristrutturazione
edilizia trovano compiuta disciplina nell’art. 79 comma 2 lett. d della L.R.T. n. 1/2005 il quale rappresenta una mera trasposizione (fatte salve
alcune modifiche di carattere formale) della definizione già contenuta
nell’art. 4 della L.R.T. n. 52/1999 come modificato dalla L.R.T. 5 agosto
2003 n. 43.
Dispone il vigente art. 79 della L.R.T. n. 1/2005 che sono sottoposti
a d.i.a.:
«d) [gli] interventi di ristrutturazione edilizia, ossia quelli rivolti a trasformare
gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad
un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente; tali interventi
comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio,
l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti; tali interventi
comprendono altresì:
1) le demolizioni con fedele ricostruzione degli edifici, intendendo per
fedele ricostruzione quella realizzata con gli stessi materiali o con materiali
analoghi prescritti dagli atti di cui all’articolo 52 ovvero dal regolamento edilizio,
nonché nella stessa collocazione e con lo stesso ingombro planivolumetrico, fatte
salve esclusivamente le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa
antisismica;
2) la demolizione di volumi secondari, facenti parte di un medesimo
organismo edilizio, e la loro ricostruzione nella stessa quantità o in quantità
inferiore ancorché in diversa collocazione sul lotto di pertinenza;
3) le addizioni funzionali di nuovi elementi agli organismi edilizi esistenti,
che non configurino nuovi organismi edilizi, ivi comprese le pertinenze; non sono
computate ai fini dell’applicazione degli indici di fabbricabilità fondiaria e
territoriale le addizioni con le quali si realizzino i servizi igienici, i volumi tecnici
e le autorimesse legate da vincolo pertinenziale ad unità immobiliari esistenti
all’interno dei perimetri dei centri abitati, nonché il rialzamento del sottotetto, al
fine di renderlo abitabile».
La legislazione regionale ha dunque maggiormente precisato i limiti
della nozione di ristrutturazione, da un lato, prevedendo che per fedele
ricostruzione deve intendersi quella realizzata con identici materiali nella
stessa collocazione e con lo stesso ingombro planivolumetrico (art. 4,
comma 2, lett. d, punto 1 della L.R.T. n. 52/1999, nonché ora art. 79
comma 2 lett. d punto 1), dall’altro, ha compreso nel medesimo concetto di
ristrutturazione la demolizione di volumi secondari e la loro ricostruzione
nella stessa quantità o in quantità inferiore ancorché in diversa collocazione
sul lotto di pertinenza (successivo punto 2), nonché la realizzazione di
addizioni funzionali di nuovi elementi agli organismi edilizi esistenti ivi
comprese le pertinenze (punto 3).
***
D.2.5) Sugli interventi di c.d. “sostituzione edilizia”.
Dalla definizione dell’art. 79 della L.R.T. n. 1/2005 fuoriescono
invece gli interventi indicati dall’art. 10 comma 1 lett. c del T.U.ED.
Nell’art. 79 L.R.T. n. 1/2005 non sono stati infatti annoverati gli
interventi comportanti un aumento di unità immobiliari o modifiche
planivolumetriche contemplate invece dal citato art. 10 del T.U.ED.
Tali interventi, a mente del precedente art. 78 della medesima L.R.T.
n. 1/2005, devono invece ricondursi nella categoria della c.d. sostituzione
edilizia che quindi verrebbe a corrispondere alla c.d. ristrutturazione
edilizia “pesante” contemplata dalla legislazione nazionale.
Gli ampliamenti planivolumetrici e le modifiche alla sagoma – che
fuoriescono dalle definizioni contenuti nei limiti indicati dall’art. 4 della
L.R.T. n. 52/1999 (ora dall’art. 79 della L.R.T. n. 1/2005) – sono cioè
racchiusi in una nuova categoria, diversa da quella della ristrutturazione
edilizia, creata ad hoc dal legislatore regionale e ciò in applicazione dei
citati commi 2 e 3 del T.U.ED. del comma 2 del medesimo articolo.
Tali disposizioni riconoscono infatti alla legislazione concorrente
regionale il potere di individuare gli interventi soggetti a d.i.a. ovvero a
permesso di costruire.
E ai sensi dell’art. 78 della L.R.T. n. 1/2005 sono sottoposti a
permesso di costruire «in quanto incidono sulle risorse essenziali del
territorio: (…)
g) le addizioni volumetriche agli edifici esistenti non assimilate alla
ristrutturazione edilizia;
h) gli interventi di sostituzione edilizia, intesi come demolizione e
ricostruzione di volumi esistenti non assimilabile alla ristrutturazione edilizia,
anche con diversa articolazione, collocazione e destinazione d’uso, senza alcun
intervento sulle opere d’urbanizzazione».
***
D.2.6) Sull’opinione secondo cui gli interventi di ristrutturazione
mediante demolizione e ricostruzione possono essere comprensivi degli
ampliamenti previsti per le altre ipotesi di ristrutturazione.
La soluzione interpretativa restrittiva qui illustrata appare, tuttavia,
fin troppo formalistica, in quanto si sostanzia nella pretesa di subordinare
gli ampliamenti del patrimonio edilizio esistente nei soli casi di
ristrutturazione senza demolizione.
Il che non sembra rispondente a criteri di buon senso e di logica,
nonché al principio di ragionevolezza e di economicità dell’azione amministrativa, desumibile dall’art. 1 della legge n. 241/1990 che
costituisce la “super norma” canone di tutta l’attività amministrativa.
Nel caso infatti di interventi di recupero mediante la demolizione del
preesistente patrimonio edilizio, gli interessati dovrebbero eseguire prima
l’intervento di mera ristrutturazione e quindi, una volta terminati i lavori,
ottenere un nuovo titolo abilitativo per compiere le restanti opere consentite
dagli strumenti urbanistici.
Tali profili di irragionevolezza sono stati peraltro colti sia dalla
prassi che da parte della giurisprudenza.
Infatti, una lettura maggiormente estensiva del concetto di
ristrutturazione edilizia è stata avanzata dal Ministero delle Infrastrutture e
dei Trasporti nella circolare 7 agosto 2003 n. 4174 (avente per oggetto
“Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, come
modificato ed integrato dal decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 301.
Chiarimenti interpretativi in ordine alla inclusione dell’intervento di
demolizione e ricostruzione nella categoria della ristrutturazione edilizia”
pubblicata in GU n. 274 del 25-11-2003).
A detta del Ministero, il nuovo quadro normativo tollererebbe
l’estensione anche alle ipotesi di r.e. mediante demolizione degli ampliamenti planovolumetrici già consentiti per gli interventi di r.e. senza
demolizione di un preesistente fabbricato.
Più specificatamente è stato osservato dal Ministero delle
Infrastrutture che «la demolizione e ricostruzione può comportare aumenti
della superficie utile nei limiti consentiti o non preclusi per la
ristrutturazione edilizia: in proposito, deve ritenersi insita nella natura di
tale intervento la possibilità di aumento della superficie utile con il
conseguente incremento del carico urbanistico, stante la fondamentale
ratio legislativa di favorire il rinnovo del patrimonio edilizio anche sotto
un profilo tecnico-qualitativo che comporta il più delle volte, per la stessa
praticabilità dell’intervento, un diverso dimensionamento della superficie
utile.
In relazione a tale indirizzo, nella revisione delle norme tecniche di
attuazione dei piani urbanistici, dovrà essere attentamente ponderata la
possibilità di estendere (o mantenere) anche per la demolizione e
ricostruzione i limiti di aumento della superficie utile fissati in via
generale per l’intervento di ristrutturazione edilizia, proprio per non
vanificare la finalità di incentivare il ricorso alla demolizione e
ricostruzione. A tal fine, si precisa che qualora gli strumenti urbanistici generali ed i regolamenti edilizi, nelle more del recepimento delle
definizioni di cui all’art. 3 del testo unico, non considerino esplicitamente
la demolizione e ricostruzione all’interno della categoria della
ristrutturazione edilizia e quindi non disciplinino le modalità di attuazione
di tali interventi, si ritiene ammissibile variare le superfici utili – potendo
anche prevedere la modifica delle quote di imposta dei solai – nel solo
rispetto di sagoma e volume.
In ogni caso, sono da considerare sempre consentiti gli aumenti di
superficie dovuti all’adeguamento, in base a specifiche norme di legge,
della dotazione di servizi (in relazione all’inserimento di impianti speciali
per portatori di handicap, di impianti di sicurezza e simili)».
Seguendo l’interpretazione ministeriale in esame devono dunque
ritenersi praticabili, anche nelle ipotesi di demolizione e ricostruzione, gli
aumenti di superficie utile già consentiti dagli strumenti urbanistici per gli
interventi di ristrutturazione senza demolizione.
Tale indirizzo interpretativo è infatti condiviso dalla più recente
giurisprudenza secondo la quale è compatibile con il nuovo assetto
normativo l’aumento delle superfici utili in sede di ristrutturazione
mediante demolizione.
Il T.A.R. Campania Napoli (Sez. VI, 9 febbraio 2005 n. 941), ha
infatti osservato, «leggendo le disposizioni sopra testualmente riportate in
chiave sinottica [i.e. il T.U.ED. come modificato dal D.Lgs. n. 301/2002],
che l’unico parametro rilevante preso in considerazione dal legislatore per
la diversa qualificazione degli interventi, consista – in sostanza -
nell’aumento di volumetria.
Tanto è chiaro osservando che l’art. 10, c. 1, lett. c) sopra citato,
non ha dubbi a qualificare di ristrutturazione edilizia, assoggettandoli
tuttavia a permesso di costruire, gli interventi “che comportino aumento di
unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o
delle superfici”.
In particolare, per quanto rileva in questa sede, non rileva, ai fini
della diversa qualificazione ed alla stregua della disposizione sopra
riportata, né la modifica della sagoma né delle superfici.
III.6) Più specificamente, come riconosciuto anche dalla Circolare 7
agosto 2003, n. 4174/316/26 del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti (“Decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380,
come modificato ed integrato dal decreto legislativo 27 dicembre 2002, n.
301. Chiarimenti interpretativi in ordine alla inclusione dell’intervento di demolizione ricostruzione nella categoria della ristrutturazione edilizia”,
in G.U. n. 274 del 25.11.2003), deve ritenersi insita nel concetto di
ristrutturazione “la possibilità di aumento della superficie utile con il
conseguente incremento del carico urbanistico, stante la fondamentale
ratio legislativa di favorire il rinnovo del patrimonio edilizio anche sotto
un profilo tecnico-qualitativo che comporta il più delle volte, per la stessa
praticabilità dell’intervento, un diverso dimensionamento della superficie
utile”» (in senso analogo v. infra T.A.R. Toscana, Sez. III, 14 luglio 2005,
n. 3351).
Dalla prassi e dalla citata giurisprudenza del giudice amministrativo
emerge dunque un concetto di ristrutturazione edilizia più ampio,
comprensivo altresì degli interventi che ampliano la planivolumetria del
patrimonio edilizio da recuperare.
Nella prospettiva ora in esame può dunque concludersi che anche
nelle ipotesi in cui lo strumento urbanistico consenta interventi di
ristrutturazione, possa conseguirsi mediante l’aumento delle volumetrie
esistenti, con o senza demolizione dei manufatti preesistenti.
Nella specie si configurerebbe pertanto un’ipotesi di ristrutturazione
ulteriore rispetto a quella contemplata in termini generali dall’art. 22 delle
N.T.A
Occorre tuttavia verificare la compatibilità di tali disposizioni con la
normativa regionale in tema di ristrutturazione edilizia.
***
D.2.7) Sull’interpretazione costituzionalmente orientata della
normativa regionale in tema di ristrutturazione edilizia.
Come si è già ricordato sopra, la vigente legislazione regionale
distingue tra interventi di ristrutturazione edilizia (art. 79 L.R.T. n. 1/2005)
e interventi di sostituzione edilizia (art. 78 L.R.T. n. 1/2005).
I primi sono assoggettati a d.i.a., i secondi al rilascio di permesso di
costruire.
Ebbene, come andremo subito a dimostrare, tale distinzione non ha
carattere sostanziale, ma meramente procedurale.
Ne consegue che gli interventi edilizi di ristrutturazione eccedenti la
definizione regionale di cui all’art. 79 L.R.T. n. 1/2005 devono comunque
annoverarsi nel genus della ristrutturazione edilizia (e ciò per espressa previsione dell’art. 10 TUED), ma saranno sottoposti, nell’ambito
territoriale toscano, a permesso di costruire.
Con riferimento alla normativa regionale debbono infatti compiersi
due ordini di considerazioni.
Anzitutto, deve osservarsi che in base ai principi generali desumibili
dalla giurisprudenza del giudice costituzionale allo Stato spetta la
definizione degli interventi edilizi, alle Regioni dettare norme procedurali
relative ai titoli abilitativi, fermo restando il principio della necessaria
compresenza legislazione di titoli abilitativi preventivi ed espressi e taciti,
quale è la DIA.
Infatti, con riferimento al rapporto tra legislazione nazionale e quella
regionale in tema di titoli abilitativi dell’attività edilizia è stato infatti
osservato dalla giurisprudenza costituzionale che «costituisce un principio
dell’urbanistica, che la legislazione regionale e le funzioni amministrative
in materia non risultino inutilmente gravose per gli amministrati e siano
dirette a semplificare le procedure e ad evitare la duplicazione di
valutazioni sostanzialmente già effettuate dalla pubblica amministrazione.
Né può dirsi che le modificazioni introdotte nell’ultimo periodo del
comma 12 dell’art. 1 [della legge n. 443/2001], e cioè l’attribuzione alle Regioni del potere di ampliare o ridurre le categorie di opere per le quali è
prevista in principio la dichiarazione di inizio attività, abbiano
comportato, nella disciplina contenuta nel comma 6, un mutamento di
natura e l’abbiano trasformata in normativa di dettaglio.
Vi è solo una maggiore flessibilità del principio della legislazione
statale quanto alle categorie di opere a cui la denuncia di inizio attività
può applicarsi.
Resta come principio la necessaria compresenza nella legislazione di
titoli abilitativi preventivi ed espressi (la concessione o l’autorizzazione, ed
oggi, nel nuovo testo unico n. 380 del 2001, il permesso di costruire) e
taciti, quale è la DIA, considerata procedura di semplificazione che non
può mancare, libero il legislatore regionale di ampliarne o ridurne
l’ambito applicativo» (Corte Costituzionale, 1° ottobre 2003, n. 303).
A tal proposito è stato inoltre ricordato dalla Cassazione Penale (Sez.
III, ord. 26 novembre 2003, n. 2956) che «la miglior dottrina e la
giurisprudenza ordinaria unanime hanno ritenuto che la realizzazione di
determinati interventi sulla base di una semplice d.i.a. incideva solo sul
piano procedurale, risultando ciò dalla relazione governativa, dall’obbligo
del versamento del contributo di costruzione, collegato di regola al rilascio del permesso di costruire dall’art. 16 primo comma del T.U.ED nella
formulazione originaria, dall’assenza di una norma, che espressamente
sottraesse detti interventi alle sanzioni penali, e di altra che abrogasse le
disposizioni del T.U.ED. all’epoca della pubblicazione della legge n. 443
del 2001 sulla G.U. del 27 dicembre 2001 S.O. non entrato in vigore e
neppure “prorogato”.
(…) La tesi dominante è stata espressamente accolta dal d. l.vo n.
301 del 2002, con cui il governo ha esercitato la delega per rendere
conforme il T.U.ED. alla legge obiettivo, in quanto ha stabilito per gli
interventi edilizi maggiori, previsti in strumenti e piani attuativi e di
dettaglio, l’applicazione delle sanzioni penali (art. 44 comma 2 bis
T.U.ED.), se eseguiti in assenza o in totale difformità dall’alternativa e
facoltativa d.i.a., di quelle amministrative (artt. 31 comma 9 bis, 33 comma
6 bis, 34 comma 2 bis, 35 comma 3 bis) e del potere di annullamento, di
sospensione dei lavori e di demolizione, nonché dell’accertamento di
conformità, equiparando in toto la disciplina sostanziale di questi
interventi a quella degli altri assentibili con permesso di costruire.
La natura procedurale di questa d.i.a. facoltativa è stata a maggior
ragione, affermata per quelle leggi regionali (L. r. Lombardia n. 22 del 1999 come modificata dalla legge n. 18 del 2001; l. r. Toscana n. 52 del
1999, adeguata alla legge costituzionale n. 3 del 2001 dalla legge n. 13 del
2002) che avevano anticipato la legge obiettivo, tanto più che, come nella
relazione governativa alla legge “Lunardi”, nelle varie circolari e nei
pareri regionali si affermava di non voler incidere sulla disciplina penale,
la cui potestà esclusiva era riservata allo Stato».
Secondo quest’ultimo indirizzo interpretativo le disposizioni
regionali in materia di titoli abilitativi si limitano quindi ad indicare quelli
necessari per l’esecuzione delle diverse attività edilizie le quali però non
possono che essere compiutamente definite dalle disposizioni di carattere
statale.
Di talché, nel caso della normativa regionale toscana, opererebbe
soltanto nel limitato ambito della definizione dei titoli abilitativi la
distinzione tra gli interventi di ristrutturazione edilizia disciplinati dall’art.
79 della L.R.T. N. 1/2005 e quelli di sostituzione edilizia di cui art. 78 della
medesima legge.
Ma nella specie è lo stesso art. 26 N.T.A. a stabilire che gli interventi
ivi previsti possono essere assentiti soltanto mediante concessione edilizia
(ora permesso di costruire).
Cosicché, ai fini che ci occupano, le questioni in ordine agli aspetti
procedurali definiti dalla legislazione regionale appaiono sostanzialmente
trascurabili.
Deve poi osservarsi, sempre con riferimento al rapporto tra disciplina
regionale e quella statale, che in base alla normativa statale gli interventi
indicati dall’art. 10 comma 1 lett. c) del T.U.ED. esigono una disciplina
differenziata rispetto a quelli volti a realizzare una nuova costruzione.
Infatti, come è stato rilevato dalla citata pronuncia del T.A.R.
Toscana (Sez. III, sent. n. 4536/2005), deve comunque qualificarsi come
ristrutturazione edilizia l’attività indicata dall’art. 10 comma 1 lett. c),
anche se appartenente “ad un ordine logico-urbanistico diversificato” (cfr.
T.A.R. Toscana, Sez. III, 22 settembre 2005, n. 4536, v. amplius infra).
Pertanto, sebbene l’art. 10 commi 2 3 e il successivo art. 22 comma 4
del T.U.ED. riconoscano alle Regioni la facoltà di ridurre o ampliare
l’ambito di operatività della D.I.A., ciononostante deve ritenersi
costituzionalmente illegittima la normativa regionale che, disattendendo il
citato art. 10, equiparasse tout court gli interventi c.d. di sostituzione
edilizia a quelli di nuova costruzione.
E ciò in quanto il legislatore regionale non può disapplicare una
normativa statale non condivisa.
Infatti, è stato precisato dalla Giudice delle Leggi che «Il Titolo V
della parte II della Costituzione, così come le corrispondenti disposizioni
degli statuti speciali, presuppongono che l’esercizio delle competenze
legislative da parte dello Stato e delle Regioni, secondo le regole
costituzionali di riparto delle competenze, contribuisca a produrre un
unitario ordinamento giuridico, nel quale certo non si esclude l’esistenza di
una possibile dialettica fra i diversi livelli legislativi, anche con la
eventualità di parziali sovrapposizioni fra le leggi statali e regionali, che
possono trovare soluzione mediante il promuovimento della questione di
legittimità costituzionale dinanzi a questa Corte, secondo le scelte affidate
alla discrezionalità degli organi politici statali e regionali.
Ciò che è implicitamente escluso dal sistema costituzionale è che il
legislatore regionale (così come il legislatore statale rispetto alle leggi
regionali) utilizzi la potestà legislativa allo scopo di rendere inapplicabile
nel proprio territorio una legge dello Stato che ritenga costituzionalmente
illegittima, se non addirittura solo dannosa o inopportuna, anziché agire in
giudizio dinnanzi a questa Corte, ai sensi dell’art. 127 Cost.

Dunque né lo Stato né le Regioni possono pretendere, al di fuori
delle procedure previste da disposizioni costituzionali, di risolvere
direttamente gli eventuali conflitti tra i rispettivi atti legislativi tramite
proprie disposizioni di legge» (così Corte Costituzionale, 28 giugno 2004,
n. 198 con riferimento alla legge della Regione Toscana 4 dicembre 2003,
n. 55 sul c.d. condono edilizio).
La questione relativa al titolo abilitativo necessario per dare legittima
esecuzione alle opere di r.e. rappresenta pertanto una questione diversa da
quella relativa alla definizione degli interventi edilizi.
La realizzazione di interventi di ristrutturazione sulla base di una
d.i.a. ovvero di un permesso di costruire è cioè un aspetto meramente
procedurale che non incide né sulla qualificazione sostanziale
dell’intervento stesso.
A tal proposito è stato osservato in giurisprudenza che a seguito delle
recenti innovazioni normative «ne è derivato un sistema in cui il tipo di
intervento assume una propria rilevanza a prescindere dal titolo
abilitativo utilizzato, che viene quindi a trovarsi in una posizione di
indifferenza, in quanto è venuta meno la simmetria tra titoli abilitativi e
regimi normativi di carattere sostanziale che caratterizzava la precedente normativa» (T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. I, 17 marzo 2005 n. 163 il
quale prosegue affermando che «E’ pertanto la tipologia dell’intervento da
realizzare che determina il regime di carattere contributivo, in quanto gli
interventi mantengono l’incidenza territoriale loro propria qualunque sia
la procedura utilizzata per verificare la conformità alla normativa
applicabile»).
In altri termini, poiché ai sensi dell’art. 10 del T.U.ED. rientrano
nell’ambito della ristrutturazione edilizia interventi che in base alla
legislazione regionale dovrebbero invece definirsi di sostituzione edilizia,
ne consegue che tali interventi, nel territorio regionale, dovranno essere
sottoposti al rilascio del permesso di costruire e non a denuncia di inizio
attività (artt. 78 e 79 L.R.T. n. 1/2005).
Ne consegue altresì che il soggetto pianificatore dell’attività
urbanistica, e cioè l’Amministrazione Comunale, non deve tener conto
della disciplina regionale sui titoli abilitativi al fine di individuare gli
interventi ammissibili sul proprio territorio.
***

D.2.8) Sulla discrezionalità dell’Amministrazione Comunale
nell’individuazione degli interventi edilizi compatibili con il proprio
territorio.
In ordine ai poteri dell’Amministrazione comunale, si è già detto che
questa non può derogare alle disposizioni di grado superiore, ove queste
non lo consentano espressamente.
E ciò in ossequio, oltre che al generale divieto posto dall’all’art. 4
delle preleggi secondo cui i regolamenti «non possono contenere norme
contrarie alle disposizioni delle leggi», all’espressa previsione dell’art. 31
ult. comma della l. n. 457/1978 (ora trasposto all’art. 3 ult. comma del
T.U.ED.).
Di talché gli strumenti urbanistici comunali, aventi natura
regolamentare o comunque di atti amministrativi generali e quindi
subordinati alle disposizioni di rango superiore, non potranno dettare né
una definizione degli interventi edilizi diversa da quella statale, né una
diversa disciplina dei titoli abilitativi in concreto necessari per l’attuazione
delle trasformazioni edilizie consentite.
L’ambito proprio delle disposizioni regolamentari comunali non
potrà dunque che essere quello della pianificazione urbanistica, poiché è
all’Autorità Comunale che è riservato il compito di valutare se gli
interventi edilizi definiti dalla normativa sovraordinata sono in concreto
compatibili con i propri strumenti di pianificazione.
Ne consegue che se un Comune ritiene compatibili in una
determinata zona omogenea interventi di ristrutturazione edilizia
comportanti anche la sostituzione (e non il mero recupero) del patrimonio
edilizio esistente, ciò significherà soltanto che quegli interventi saranno
soggetti al rilascio del permesso di costruire senza che ciò possa però
incidere in ordine all’ammissibilità degli stessi.
Al di là del nomen juris impiegato per qualificare in concreto
l’attività edilizia, l’attenzione dell’interprete non può non focalizzarsi sulle
valutazioni compiute dall’Autorità Comunale in sede di pianificazione
urbanistica, rientrando nella competenza del Comune stabilire quali siano
gli interventi ammissibili all’interno del proprio territorio.
Infatti, è stato correttamente osservato dal Consiglio di Stato (Sez. V,
7 Settembre 2004 n. 5867) che «la ristrutturazione edilizia ex art. 31, lett.
D) l. 457/78 include anche la ricostruzione dell’edificio demolito purché la
diversità del nuovo organismo edilizio consista nel ripristino o nella
sostituzione di alcuni elementi del fabbricato stesso, e non la realizzazione
di nuovi volumi (Cons. Stato, V, 5.3.2001, n. 1246): in tale ultimo caso
l’intervento va considerato come nuova costruzione, soggetto alle
limitazioni imposte dalle norme urbanistiche in vigore al momento del
rilascio del titolo autorizzativo.
In linea con tale formulazione, l’art. 3, comma 1, let. D) D.P.R.
380/2001 precisa che gli interventi di ristrutturazione edilizia possono
anche portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal
precedente e nella maggior latitudine della modifica apportata dal D.Lgs.
n. 301/2002 comprende fra gli interventi di ristrutturazione anche quelli
consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria di
quello preesistente.
E, ancora, l’art. 10. comma 1, lett. c) del cit. D.P.R. 380/2001
precisa che sono subordinati al permesso di costruire gli interventi di
ristrutturazione che comportino aumento di unità immobiliari, modifiche
del volume della sagoma dei prospetti e delle superfici.
Anche l’art. 2, comma 1 lett, b) della L.R. Campania n. 19/2001
include, tra quelli soggetti a D.I.A. gli interventi sui fabbricati comprensivi
della demolizione e ricostruzione dell’edificio con lo stesso ingombro
volumetrico.
Ciò che le disposizioni in esame non prevedono è il limite in cui
possono essere effettuate le modifiche nel nuovo fabbricato affinché questo
sia compatibile con il criterio di ristrutturazione senza debordare nella
nuova costruzione diversa dalla precedente e come tale soggetta a
valutazione alla luce degli strumenti urbanistici in vigore al momento del
rilascio del titolo.
L’intero coacervo delle disposizioni esaminate focalizza
l’attenzione sulla modifica del precedente manufatto tale da non alterare
la sua compatibilità con lo strumento urbanistico in vigore al momento
della demolizione.
Laddove questi limite venga superato è infatti necessaria la nuova
valutazione di compatibilità con lo strumento urbanistico in vigore».
Ove sussista la compatibilità tra strumento urbanistico e intervento
edilizio questo potrà dunque essere realizzato, purché, si ribadisce, sussista
il precipuo titolo abilitativo, ma nel caso in esame tale compatibilità è
affermata dal medesimo art. 26 N.T.A.
In una fattispecie analoga a quella che ci occupa, in cui una norma di
piano prevedeva che gli interventi di ristrutturazione fossero compatibili
con ampliamenti sino al 10% , è stato osservato che «la pianificazione del
territorio rientra tra i poteri specifici dell’Amministrazione comunale e
nella specie sembra evidente che il P.R.G. vigente nel Comune abbia
consentito nella zona B non solo la ristrutturazione chiamata dal
ricorrente “leggera”, cioè quella di cui all’art. 3, lettera d), del T.U., ma
anche la ristrutturazione c.d. “pesante” (cioè una ristrutturazione edilizia
che può anche comportare modifiche della sagoma e dei volumi
preesistenti); cioè, in definitiva, nella zona B (salve le limitazioni relative
ad es. alla sottozona B7) deve ritenersi consentita nella sostanza non solo
la ristrutturazione quale definita dalla legislazione statale, ma anche una
nuova edificazione, sia pur limitata al 10% dell’esistente» (nella specie il
T.A.R. Abruzzo ha dunque ritenuto irrilevante l’elaborazione
giurisprudenziale in ordine alla nozione di r.e. «in quanto nella specie
assumono specifica rilevanza ai fini dell’individuazione delle opere
realizzabili nell’area in questione le destinazioni e le previsioni contenute
nello strumento urbanistico vigente nel Comune» (T.A.R. Abruzzo,
Pescara, sent. n. 185/2005 cit.).
E nella zona omogenea all’esame del citato T.A.R. Abruzzo era
consentito dallo strumento urbanistico che, «“salvo diverse specifiche
indicazioni e limitazioni per le singole sottozone “ (quale, peraltro, quelle
previste per la sottozona B7, nella quale ricade l’immobile in questione) –
sia attuato un incremento volumetrico non superiore al 10%». Di talché si
afferma nella pronuncia in esame che «in definitiva, ai fini dell’esame
della domanda di permesso di costruire non dovevano assumere rilievo le
predette definizioni degli interventi quali contenute nel predetto T.U., ma
la specifica previsione di piano che nella sostanza aveva consentito nella
zona B non solo la ristrutturazione quale definita dal predetto art. 3 del
T.U., ma anche – salvo le diverse specifiche indicazioni e limitazioni
vigenti per sottozona B7 – un incremento di volumetria con variazione
della sagoma, con le modalità costruttive di cui all’art. 30 della legge
urbanistica regionale).
In altri termini, ove l’attenzione dell’interprete si focalizzi sulla
pianificazione urbanistica, non può che perdere di importanza la
definizione astratta degli edilizi previsti ammissibili in concreto in una
determinata zona omogenea.
Un intervento edilizio – a prescindere dal fatto che possa qualificarsi
nuova costruzione, sostituzione edilizia ovvero ristrutturazione edilizia – è
cioè ammissibile e quindi legittimo sempreché siano rispettati gli indici
fondiari previsti dagli strumenti urbanistici e sia rilasciato il previsto
abilitativo ad hoc.
Analogamente è stato osservato dal T.A.R. Toscana (Sez. III, 22
settembre 2005 n. 4536) che «ciò che viene in rilievo sulla base del
coordinamento relativo agli articoli 3 e 10 del T.U., è una diversa
configurazione dell’attività costruttiva che, pur qualificabile come
ristrutturazione edilizia, appartiene ad un ordine logico-urbanistico
diversificato e tale da ricondurre, agli effetti delle implicazioni rilevanti in
termine di oneri contributivi, la ristrutturazione edilizia urbanistica in
senso proprio alla sola ipotesi contemplata nell’art. 3».
Il T.A.R. Toscana dunque, pur ammettendo la diversità tra gli
interventi indicati dall’art. 3 del T.U.ED. da quelli previsti dal successivo
art. 10, riconosce che gli interventi di sostituzione edilizia debbono
comunque ricondursi in una nozione unitaria di ristrutturazione edilizia.
Più precisamente nella citata pronuncia si afferma che «la
disposizione in commento [i.e. il citato art. 10 T.U.ED.] non ha inteso, negli
effetti determinativi del correlato regime contributivo, introdurre una
espansiva e innovativa concezione giuridica della nozione di
ristrutturazione urbanistica, secondo cioè un criterio evolutivo inteso a
superare i limiti dell’orientamento giurisprudenziale formatosi al riguardo
(quanto meno in relazione ai profili che rilevano ai fini del decidere).
La qualificazione degli interventi costruttivi è affidata (ed
esclusivamente) all’art. 3 del Testo Unico in parola, laddove il successivo
art. 10, sopra citato, costituisce la sedes materiae finalizzata
all’individuazione degli interventi (costruttivi) la cui esecuzione è
subordinata al rilascio del titolo provvedimentale (permesso di costruire).
In tal senso, del resto, la giurisprudenza amministrativa aveva già
ritenuto che la nozione di nuova costruzione non era circoscrivibile alla
realizzazione di un manufatto su area inedificata, dovendosi la portata
concettuale estendere sino agli interventi, pur definibili di ristrutturazione
edilizia, che (per altro) incidono sull’opus preesistente determinandone
una sostanziale innovazione per effetto dell’entità delle modifiche
introdotte (tra le altre: Cons. St., sez. V, 3.2.1999 n. 98).
È significativo, in quest’ottica, il rilievo che tali interventi sono
assimilati allo stesso regime provvedimentale previsto (lett. a del
menzionato art. 10), per gli interventi di nuova costruzione.
Ne segue che il testo Unico sull’edilizia non ha inteso introdurre una
concezione di ristrutturazione edilizia tale da ricomprendervi anche la
realizzazione di interventi esclusi dal pregresso ordinamento, a far tempo
dall’art. 31 comma 1 lett. d) della legge n. 457/1978 e dalla giurisprudenza
amministrativa; interventi quale quello da cui trae origine la vicenda
contenziosa in esame.
Al contrario, ciò che viene in rilievo sulla base del coordinamento
relativo agli articoli 3 e 10 del T.U., è una diversa configurazione
dell’attività costruttiva che, pur qualificabile come ristrutturazione
edilizia, appartiene ad un ordine logico-urbanistico diversificato e tale da
ricondurre, agli effetti delle implicazioni rilevanti in termine di oneri
contributivi, la ristrutturazione edilizia urbanistica in senso proprio alla
sola ipotesi contemplata nell’art. 3.
Non a caso, come già evidenziato, da un lato l’art. 10 equipara
questa ipotesi di ristrutturazione edilizia ad una ipotesi di nuova
costruzione, dall’altro, l’art. 22 (sempre dello stesso T.U.) stabilisce, al
comma V, che gli interventi di cui al comma III, concernenti le
ristrutturazioni definite dall’art. 10, comma I lett. c), sono soggetti al
contributo di costruzione previsto dall’art. 16, nella duplice componente
formata dalla quota correlata al costo di costruzione e alla incidenza
afferente gli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, per gli
interventi la cui esecuzione è subordinata al rilascio del permesso di
costruire.
L’ulteriore conseguenza, desumibile dalla ricostruzione logico
sistematica del sistema configurato nel T.U., avrebbe in astratto inserito
l’inquadramento della controversa iniziativa nell’orbita applicativa dei
parametri contributivi previsti in materia di nuova costruzione, secondo
del resto la stessa determinazione iniziale del Comune, poiché il permesso
di costruire de quo esorbita senza dubbio dai limiti della ristrutturazione
edilizia secondo il modello legislativo (innanzi parimenti delineato)
pertinente alla sua fisiologica e tradizionale nozione.
Nell’ordinamento della Regione Toscana, tuttavia, vige, sin dal
tempo dell’assentito intervento, un’ipotesi di attività costruttiva qualificata
in termini di sostituzione edilizia (ex art. 3, comma 4 della L.R.T. 5.8.2003
n. 43, che aggiunge la nuova lettera f-bis al comma 1 dell’art. 3 della
L.R.T. del 14 ottobre 1999 n. 52), il che ha comportato una
rideterminazione degli oneri contributivi in misura superiore a quella
prevista per gli interventi di ristrutturazione edilizia, in senso proprio, ma
inferiore a quella contemplata per la nuova costruzione.
Le fattispecie riconducibili nell’alveo della disposizione de qua
concernono le ipotesi di interventi soggetti a “concessione” (ora permesso
di costruire) che comportano (tra l’altro) un incremento dei carichi
urbanistici in funzione dell’aumento delle superfici utili degli edifici, il
mutamento delle destinazioni d’uso degli immobili, l’aumento del numero
di unità immobiliari.
La concreta fattispecie in esame integra tipicamente la citata
descrizione normativa, come del resto questa Sezione ha già avuto
occasione di ritenere in ipotesi contenziosa per quest’aspetto similare (vd.
T.A.R. Toscana, Sez. III, 18.3.2004, n. 2289).
Onde è che neppure si paleserebbe configurabile (quanto meno in
termini di rilevanza) un episodio di conflittualità normativa tra le
previsioni contenute, rispettivamente, nel T.U. sull’edilizia e nella
legislazione regionale, poiché l’introdotta previsione, nel complesso
sistema edilizio urbanistico, della sostituzione edilizia si risolve in effetti di
maggior favore per la Società ricorrente, in quanto la esclusiva
applicazione alla fattispecie concreta del regime legislativo di matrice
statale avrebbe comportato l’applicazione dei più onerosi parametri e
criteri contributivi contemplati per gli interventi di nuova costruzione».
In altre parole, in Toscana in base al combinato disposto delle norme
nazionali e quelle regionali, la nozione di ristrutturazione edilizia non può
che ritenersi comprensiva di quegli interventi indicati dall’art. 10 comma 1
lett. c) del T.U.ED., anche se poi, sotto il profilo procedurale e
contributivo, dovrà distinguersi all’interno del concetto stesso tra interventi
di ristrutturazione in senso stretto i quali saranno sottoposti a d.i.a. e
interventi di ristrutturazione “pesante” e cioè di “sostituzione edilizia” i
quali, in quanto equiparabili a quelli di nuova costruzione, potranno essere
compiuti previo rilascio del permesso di costruire anche se sottoposti ad un
regime contributivo di favore.
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D.2.10) Conclusioni sul punto.
Alla luce di quanto precede, può quindi concludersi che l’art. 26
N.T.A. del Comune di Pietrasanta disciplini una ipotesi speciale di
ristrutturazione edilizia, diversa da quelle già contemplate all’art. 22 delle
medesime N.T.A., e che si connota per il riconoscimento della facoltà di
ampliare il numero delle unità abitative, anche mediante interventi di
addizione delle superfici e dei volumi esistenti, ciò, ripetesi, ne caso che la
disciplina urbanistica di zona tali addizioni consenta.
Le appena esaminate pronunce confermano infatti che, ove sia
rilasciato il titolo edilizio richiesto dalla normativa sovraordinata, laddove
sia consentita la ristrutturazione edilizia possono altresì essere compiuti gli
interventi di sostituzione edilizia.
Ne consegue che, ove l’interprete focalizzi la propria attenzione sulle
scelte urbanistiche compiute dall’Amministrazione Comunale, perde di
importanza stabilire se costituiscano o meno nuove costruzioni gli
interventi che l’art. 10 comma 1 lett. c) del T.U.ED. indica come
ristrutturazione edilizia.
Ciò che rileva è infatti la scelta urbanistica di consentire o meno, in
una determinata area del territorio comunale, una particolare tipologia
edilizia che potrà anche avere natura mista di ristrutturazione e di nuova
costruzione (cfr. T.A.R. Abruzzo Pescara sent. n. 185/2005 cit. il quale,
come si è già avuto modo di ricordare, afferma che, laddove
l’amministrazione comunale consenta interventi di ristrutturazione c.d.
“pesante”, significa che in quella zona omogenea «deve ritenersi
consentita nella sostanza non solo la ristrutturazione quale definita dalla
legislazione statale, ma anche una nuova edificazione, sia pur limitata al
10% dell’esistente»).
Nel caso dunque che si acceda all’interpretazione restrittiva di
ristrutturazione, dovrebbe concludersi che gli interventi formativi di nuove
unità immobiliari possano avvenire soltanto ove siano mantenuti i volumi
esistenti.
In proposito, a conferma della riconducibilità nel nozione di
ristrutturazione edilizia di interventi intesi a formare nuove unità
immobiliari, si ricorda il precedente del T.A.R. della Toscana ricordato
dall’Amministrazione Comunale e secondo cui «la nozione di
ristrutturazione, come fissata dal comma 2 dell’art. 4, lett. d), [non]
esclude la costituzione di nuove unità immobiliari; tale limitazione va
infatti riferita ad ipotesi di ristrutturazione comprendenti interventi di
addizione (a seguito dei quali si realizzino nuove unità immobiliari)
sostanzialmente diverse da quella di cui trattasi, nella quale la nuova unità
consegue a mero frazionamento di unità immobiliare preesistente» (T.A.R.
Toscana, Sez. III, 27 marzo 2002, n. 688).
Nella prospettiva in esame, dovrebbero invece escludersi interventi
edilizi additivi delle planivolumetrie esistenti, non potendo ricomprendersi
nella nozione di ristrutturazione edilizia le opere edilizie intese a creare un
organismo edilizio avente sagoma e volumetria diversi da quelli originari.
Sempre seguendo quest’ultima tesi, la formazione di nuove unità
immobiliari mediante interventi additivi sarà invece ammissibile soltanto
nelle ipotesi in cui le prescrizioni urbanistiche di zona consentano
interventi di nuova costruzione.
Al contrario, ove si acceda alla nozione estensiva di ristrutturazione
edilizia, potrà invece ammettersi la formazione di nuove unità immobiliari
anche mediante l’ampliamento planivolumetrico.
Nella specie verrebbe dunque a configurarsi un’ipotesi di
ristrutturazione edilizia mista con sostituzione, la cui praticabilità è
ammessa dalla art. 10 comma 1 lett. c) T.U.ED. il quale qualifica come
interventi di r.e. quelli comportanti ampliamenti planivolumetrici.
***
- SEZIONE II –
Circa l’applicabilità degli artt. 26 e 26 ter N.T.A. ai manufatti ricadenti
in zona agricola.
Con il 6° e il 7° quesito vengono domandati, con riferimento ai
manufatti ricadenti in zona agricola, chiarimenti circa l’interpretazione
della disciplina derivante dal combinato disposto degli artt. 26 lettera C),
26 ter e 53 comma 1.2.5 delle N.T.A. del vigente P.R.G.
In particolare se gli interventi previsti dall’art. 26 lett. A) delle
N.T.A. (ampliamento delle unità immobiliari esistenti) siano ammissibili
anche nel caso di mutamento di destinazione d’uso di immobili ricadenti in
zona agricola.
Al fine di stabilire come le suddette disposizioni si coordinino è
tuttavia necessario procedere ad un esame analitico sia dell’art. 26 ter
N.T.A. sia della norma scaturente dal combinato disposto di cui all’art. 26
lett. C) N.T.A. e art. 53 punto 1.2.5.
***
A) Sull’art. 26 ter delle N.T.A. come modificato dalla
Deliberazione Consiliare n. 30/2001 (variante approvata con
Deliberazione Cons. Com. n. 75/2001 ai sensi dell’art. 40 commi 3-7
L.R.T. n. 5/1995).
Con riferimento all’art. 26 ter, si rileverà nel prosieguo che esso
detta norme limitative esclusivamente dell’attività edilizia relativa ad
insediamenti produttivi in zone incompatibili.
Cosicché, non dovendo trovare applicazione tale articolo con
riferimento ad interventi edilizi su immobili non destinati a funzioni
produttive (industriali o artigianali), si potrà dare conferma alla prassi
interpretativa sin qui seguita dall’U.O. Urbanistica secondo cui, ove le
opere edilizie siano dirette a rendere conformi i manufatti alle destinazioni
di zona, possono essere compiuti interventi edilizi superiori alla
manutenzione straordinaria, ovviamente nei limiti di quanto previsto da tali
destinazioni di zona.
***
A.1) Circa le finalità perseguite mediante la variante generale al
P.R.G. con la quale è stato introdotto l’art. 26 ter delle N.T.A..
Mediante l’art. 26 ter delle vigenti N.T.A. – articolo introdotto a
seguito della approvazione della c.d. Variante di Portone (Deliberazione
C.R. n. 304 del 13.10.1998) e relativo a “Immobili in condizioni di
incompatibilità urbanistico-ambientale”4 – il P.R.G. comunale ha inteso
4 Prescrivono i primi tre commi dell’art. 26 ter N.T.A.:
«[I] Fino all’entrata in vigore del piano guida o delle varianti al P.R.G. di cui al
successivo terzo comma, negli edifici, negli altri manufatti edilizi e negli spazi scoperti
utilizzabili o utilizzati da attività industriali o artigianali, che ricadono in zone diverse
dalle zone D1. D1.1a,D1.2, D2, D2a, D4 e D4a o in aree soggette a rischio idraulico di
cui alla Legge n. 43/98, sono ammesse, oltre alle opere di manutenzione ordinaria, le
sole opere di manutenzione straordinaria che si rendono necessarie per impedire
processi di documentato degrado dei manufatti edilizi o per consentire interventi di
adeguamento ai requisiti minimi inderogabili in materia di igiene e sicurezza sui luoghi
di lavoro.
[II] Negli edifici, negli altri manufatti edilizi e negli spazi scoperti di cui al primo
comma, è consentita la prosecuzione delle sole attività artigianali o industriali in
provvedere al riordino e alla riqualificazione funzionale delle strutture
insediative in attuazione delle legislazione regionale in tema di mutamento
di destinazione d’uso (L.R.T. 23 maggio 1994 n. 39 recante “Disposizioni
regionali per l’attuazione della l. 28 febbraio 1985, n. 47 in materia di
mutamento di destinazione d’uso degli immobili”5).
In base a quanto prescritto dall’art. 26 ter, gli insediamenti produttivi
esercizio alla data del 01.02.1999, essendo esclusi sia il subingresso di altre unità
locali a quelle in essere a tale data che l’avvio di attività da parte di altre unità locali a
seguito della cessazione o del trasferimento in altro sito delle attività esistenti alla data
del 01.02.1999.
[III] Le utilizzazioni ammissibili negli edifici, negli altri manufatti edilizi e negli spazi
scoperti di cui al primo comma e le opere consentite oltre quelle stabilite al medesimo
primo comma, sono definite mediante un apposito piano guida, ovvero, per quanto
necessario, mediante variante allo strumento urbanistico generale. Tali strumenti, sulla
base delle conoscenze storiche del territorio, degli attuali assetti aventi interesse
storico e di valutazioni di compatibilità urbanistico-ambientali, al fine di perseguire il
riordino e la riqualificazione funzionale delle strutture insediative, nonché la riduzione
o il superamento di fenomeni di degrado, devono stabilire:
a) le funzioni e le utilizzazioni compatibili e quelle prescritte, con particolare
riferimento alle destinazioni pubbliche e/o per uso collettivo;
b) le opere ammissibili e quelle prescritte e l’eventuale loro subordinazione alla
formazione di piani attuativi;
c) le direttive da rispettare da parte dei piani attuativi dei quali sia prescritta la
formazione;
[IV] Gli strumenti di pianificazione di cui al terzo comma possono interessare anche
edifici, altri manufatti edilizi e spazi scoperti, diversi da quelli di cui al primo comma,
per i quali siano riscontrati fenomeni di degrado in atto o per i quali, comunque, si
intenda prevedere interventi di riordino morfologico e di riqualificazione formale e
funzionale»
5 Legge abrogata ex art. 200 L.R.T. 3 gennaio 2005 n. 1. Si ricorda che in base all’art.
25 comma 4 legge 28 febbraio 1985 n. 47 (norma ora trasposta nell’art. 10 comma 2
del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380): «Le leggi regionali stabiliscono quali mutamenti,
connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti,
subordinare a concessione, e quali mutamenti connessi o non connessi a trasformazioni
fisiche, dell’uso di immobili o di loro parti siano subordinati ad autorizzazione».

allocati nelle zone omogenee diverse da quelle di tipologia D1, D1.1a,
D1.2, D2, D2a, D4 e D4a6, non possono che essere oggetto di interventi di
mera manutenzione (ordinaria o straordinaria), salvo che non sia
diversamente stabilito dal piano guida previsto dal comma 2° del medesimo
articolo.
Inoltre, ai sensi del secondo comma dell’art. 26 ter, vengono ad
essere esclusi sia il subingresso nelle attività produttive “fuori zona”, sia
l’avvio di nuove attività.
Ciò al fine di valorizzare la scelta compiuta dal Comune mediante la
ricordata Variante Portone di riallocare in tale area gli insediamenti
produttivi posti in zona impropria.
6 Si ricorda che ai sensi dell’art. 36 delle N.T.A. (“Definizione e classificazione delle
zone omogenee di tipo D”):
«Le zone classificate “D” ai sensi dell’art. 2 del DM 1444/1968 sono le parti del
territorio comunale a prevalente destinazione industriale, artigianale, commerciale,
direzionale e turistica, nonché le aree destinate alle cave e all’esercizio di attività
minerarie.
(…) In relazione alla specificità degli insediamenti esistenti e previsti, le zone “D” si
suddividono in:
- D 1.1/ D1.1a – zone produttive esistenti
- D 1.2 – zone produttive esistenti di valore storico-architettonico
- D 2/ D2.2a – zone produttive di completamento e riassetto
- D 3/ D3a – zone per i nuovi insediamenti industriali e artigianali
- D 4/ D4a – zone per insediamenti misti di piccola industria,artigianato e abitazioni
- D 5 – zone per insediamenti commerciali e di servizio alla produzione
- D 6 – zone per attrezzature ricettive e alberghiere esistenti
- D 7 – zone per nuove attrezzature ricettive e alberghiere
- D 8/ D8a – distributori
- D 9 – zone per l’escavazione e l’esercizio di attività minerarie».
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
101
***
A.2) Sulla Variante Generale con cui è stato modificato l’art. 26
ter introducendo il comma 4° punti 1 e 2 (Variante adottata con
Deliberazione n. 30 del 27 aprile 2001 e quindi definitivamente
approvata con Deliberazione n. 75 del 16 ottobre 2001).
L’art. 26 ter delle N.T.A. nella sua formulazione originaria
perseguiva dunque l’obiettivo di riallocare attività industriali e artigianali
nelle zone omogenee individuate dai vigenti strumenti urbanistici.
Sin da subito è tuttavia apparso evidente che, rispetto ai fini
perseguiti, l’art. 26 ter dettasse una disciplina sproporzionatamente
restrittiva nei riguardi di tali attività.
Come rilevato anche nella Commissione Consiliare Urbanistica (v.
verbale della seduta 4 luglio 2000), l’applicabilità indifferenziata dell’art.
26 ter alla generalità degli insediamenti produttivi e quindi anche a piccoli
laboratori artigianali determinava l’allontanamento dai centri abitati di
attività compatibili con la destinazione residenziale quali forni, calzolai,
parrucchieri etc.
Da qui la necessità di integrare i precetti di cui all’art. 26 ter
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
102
mediante apposita variante, adottata con Deliberazione n. 30 del 27 aprile
2001 e quindi definitivamente approvata con Deliberazione n. 75 del 16
ottobre 2001.
Dopo il terzo comma è stato così introdotto un nuovo comma ai sensi
del quale:
«Le limitazioni di cui ai commi 2 e 3 non si applicano:
1) alle attività artigianali, quali in via esemplificativa: parrucchieri,
pizzerie, gelaterie, centri estetici, pasticcerie, creperie, calzolai e
simili;
2) nel caso di interventi tesi a rendere conformi tali manufatti alle
destinazioni d’uso previste nelle singole zone».
Come osservato nella relazione tecnica allegata alla delibera di
adozione della variante all’art. 26 ter N.T.A. (delib. C.C. n. 30/2001 cit.),
tale delibera aveva dunque lo scopo di recepire quanto osservato in sede di
Commissione Urbanistica.
Si legge nella citata relazione, «attraverso l’art. 26 ter, la normativa
tecnica non consente alle aziende poste al di fuori delle zone D, nuovi
insediamenti e subentri di altre attività, ma solamente opere di
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
103
manutenzione ordinaria o straordinaria.
Con la presente variante l’A.C. vuole togliere da questa rigida
normativa di salvaguardia, quelle piccole attività artigianali erroneamente
vincolate dalla norma, e non previste nella nuova zona industriale e
artigianale.
Trattasi di piccoli laboratori artigianali presenti su tutto il territorio,
non in contrasto con la zona di appartenenza ma anzi di supporto alla
stessa».
Per effetto del nuovo comma dell’art. 26 ter delle N.T.A., introdotto
dalla deliberazione C.C. n. 30/2001, i manufatti destinati ai piccoli
laboratori artigianali sono stati quindi sottratti all’applicabilità dei commi
secondo e terzo del medesimo art. 26 ter.
Cosicché, da un lato, non operando il limite di cui al secondo
comma, per effetto della variante del 2001 si ritengono ora ammissibili sia
il subingresso nelle attività esistenti sia l’avvio di nuove attività; dall’altro
lato, la definizione delle “utilizzazioni ammissibili” nonché delle “opere
consentite oltre quelle stabilite dal primo comma [dell’art. 26 ter]” cessa di
essere subordinata all’approvazione di un apposito piano guida.
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
104
***
A.3) Il punto 2 del comma 4° dell’art. 26 ter introdotto dalla
Variante 2001.
Il medesimo regime derogatorio previsto per i piccoli laboratori
artigianali è stato inoltre esteso, in base al punto 2 del comma 4° introdotto
dalla variante 2001, agli “interventi tesi a rendere conformi tali manufatti
alle destinazioni d’uso previste nelle singole zone”.
In proposito, nelle premesse del quesito, viene riferito che sebbene
l’art. 26 ter, al punto 2 del comma 4°, si limiti ad escludere l’applicabilità
dei commi 2 e 3 del medesimo articolo 26 ter, l’U.O. Urbanistica abbia
interpretato tale disposizione nel senso che essa legittimi “interventi
superiori dei primi tre comma nel caso in cui i manufatti di cui all’oggetto
fossero resi conformi alla destinazione d’uso prevista nelle singole zone”.
Anche se tale interpretazione non appare giustificata dalla lettera
della norma, deve nondimeno ritenersi che i limiti previsti dall’art. 26 ter
N.T.A. non possano in ogni caso applicarsi agli interventi intesi a rendere
gli immobili esistenti conformi alle destinazioni delle zone omogenee in
cui sono ubicati, poiché ciò sarebbe un controsenso rispetto alla stessa
funzione conformativa del P.R.G. che deve tendere a realizzare quam
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
105
maxime un regime reale di destinazioni d’uso rispondente alla zonizzazione
di P.R.G..
Cosicché l’interpretazione qui sostenuta è la sola conforme al
principio di ragionevolezza e quindi si configura come interpretazione
adeguatrice o “secundum legitimitatem”.
***
A.4) Sul difetto di coordinamento tra il punto 2) del comma 4° e
il comma 2° dell’art. 26 ter N.T.A.
È agevole rilevare che l’art. 26 ter comma 4° punto 2 patisca un
generale difetto di coordinamento con i commi che lo precedono.
Il comma 4° punto 2 non rinvia infatti al comma 1° del medesimo
art. 26 ter, sebbene sia quest’ultima disposizione a disciplinare gli interventi
assentibili in zona impropria (anche se relativamente ai soli edifici
produttivi).
La prima disposizione alla quale il punto 2 intende derogare è invece
il comma 2° dell’art. 26 ter7.
7 È così prescritto dal comma 2° dell’art. 26 ter delle N.T.A.: « Negli edifici, negli altri
manufatti edilizi e negli spazi scoperti di cui al primo comma, è consentita la
prosecuzione delle sole attività artigianali o industriali in esercizio alla data del
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
106
Sennonché la norma che consegue dal combinato disposto dei due
commi è la seguente:
Nel caso di interventi tesi a rendere conformi … alle destinazioni
d’uso previste nelle singole zone [così il comma 4° punto 2] gli edifici e gli
altri manufatti edilizi e gli spazi scoperti ricadenti in zone diverse da quelle
D [così il comma 1° richiamato dal comma 2°] non si applicano le
limitazioni del comma 2° ed è quindi consentita la prosecuzione e l’avvio di
attività artigianali o industriali senza i limiti di cui al ricordato comma 2°.
È quindi evidente che la norma risultante sia in realtà un vero e
proprio non sense; ciò in quanto il comma 2° dell’art. 26 ter prescrive limiti
relativi all’attività edilizia avente ad oggetto immobili in zona impropria,
non ricadenti cioè in zone di tipologia D1, D1.1a, D1.2, D2, D2a, D4 e
D4a, mentre il comma 4° punto 2 attiene a interventi destinati ad eliminare
proprio le funzioni incompatibili.
Non ha dunque alcun senso prescrivere che, ove siano compiuti
interventi modificativi delle funzioni D1, D1.1a, D1.2, D2, D2a, D4 e D4a
incompatibili, l’attività industriale e quella artigianale possano proseguire o
01.02.1999, essendo esclusi sia il subingresso di altre unità locali a quelle in essere a
tale data che l’avvio di attività da parte di altre unità locali a seguito della cessazione o
del trasferimento in altro sito delle attività esistenti alla data del 01.02.1999».
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
107
essere avviate senza limiti.
***
A.5) Sul combinato disposto comma 4° punto 2) e comma 3°
dell’art. 26 ter N.T.A.
Sempre n base al medesimo punto 2 viene esclusa l’applicabilità del
comma 3° dell’art. 26 ter il quale prevede che, nel caso di manufatti in
zona impropria, le “utilizzazioni ammissibili” e le “opere consentite” siano
definite mediante piani attuativi (c.d. piani guida) ovvero mediante varianti
generali del P.R.G.
Di talché, poiché il punto 2) del comma 4 intende derogare a tale
disciplina speciale, in base alla norma che ne consegue dovrebbero ritenersi
ammissibili opere e utilizzazioni diverse da quelle preesistenti a
prescindere da piani guida e varianti generali al P.R.G.
Si tratta dunque di verificare quali opere possano essere
effettivamente compiute, nelle ipotesi disciplinate dall’art. 26 ter comma 4°
delle N.T.A.
***
A.6) Attività edilizie assentibili in base al comma 4° dell’art. 26
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
108
ter delle N.T.A.
Nel caso di interventi “tesi a rendere conformi tali manufatti alle
destinazioni d’uso previste nelle singole zone”, le opere ammissibili in base
al combinato disposto del comma 4 punto 2 e del comma 3 dell’art. 26 ter
non possono che essere quelle consentite per le zone omogenee in cui è
ubicato l’impianto produttivo.
Infatti, il comma 1° dell’art. 26 ter delle N.T.A. è una disposizione di
carattere speciale il cui regime derogatorio opera con esclusivo
riferimento ai manufatti “utilizzati od utilizzabili” da attività produttive
in zona impropria.
Di talché, nel caso in cui gli interventi siano diretti a rendere i
manufatti esistenti conformi alle destinazioni d’uso previste nelle singole
zone omogenee, lo ius aedificandi è disciplinato, anziché dalla norma
speciale di sfavore per gli organismi edilizi incompatibili, dalle prescrizioni
di zona.
In tal caso viene infatti meno il presupposto stesso per l’applicazione
della normativa restrittiva di cui al comma 1° dell’art. 26 ter delle N.T.A. e
cioè l’utilizzazione ovvero l’utilizzabilità di manufatti produttivi in zona
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
109
impropria.
In conclusione, il comma 4° punto 2) dell’art. 26 ter potrebbe anche
ritenersi superfluo, dal momento che si limita ad esprimere un concetto ai
limiti dell’ovvio, e cioè che agli edifici aventi destinazione non produttiva
non si applicano le disposizioni speciali (di disfavore) previste per gli
edifici adibiti ad attività produttiva in zona impropria.
De iure condendo, al fine di meglio esplicitare l’ambito di
applicabilità dell’art. 26 ter, può peraltro essere suggerito che il citato
comma 4°, punto 2) venga modificato in modo da fugare ogni dubbio
sull’inapplicabilità del comma 1 nel caso di interventi destinati a rimuovere
impianti produttivi in zona impropria.
De iure condito, dal momento però che l’interpretazione sin qui
seguita dall’U.O. Urbanistica è conforme alla ratio della normativa
esaminata, non si pongono problemi di legittimità degli interventi edilizi
realizzati in forza di tale prassi interpretativa.
***
B) Diversità degli ambiti applicativi art. 26 e art. 26 ter delle
N.T.A.
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
110
L’art. 26 ter, si è già detto supra, consente dunque il compimento di
interventi edilizi superiori a quelli manutentivi se intesi a rendere
compatibili con la zona omogenea in cui sono ubicati manufatti c.d. “in
zona impropria”.
L’art. 26 lettera C) delle N.T.A. dispone invece che, nel caso di
“edifici ricadenti in zona agricola”, sono applicabili sia i punti A) e B) del
medesimo art. 268, sia l’art. 53 punto 1.2.59.
Viene dunque chiesto come le ricordate disposizioni si coordinino tra
8 Ancora una volta si ricorda quanto dispongono le vigenti N.T.A. all’art. 26
(“Formazione di nuove unità immobiliari – Variazione di destinazione d’uso”):
«A) Ogni tipo di intervento sui fabbricati esistenti potrà portare alla formazione di
nuove unità immobiliari, fino ad un max di n.3, nel rispetto delle prescrizioni, dei
parametri di zona e della classificazione del fabbricato.
Gli interventi dovranno rispettare in linea di massima la tipologia originale; la
superficie degli alloggi non dovrà essere inferiore a mq. 65 (SUN).
Quanto sopra si intende valido per tutti gli edifici ad esclusione di quelli classificati
R.V.A.A. per i quali il dimensionamento delle Unità Immobiliari dovrà discendere da un
progetto unitario che tenga conto delle peculiarità dell’edificio su cui si interviene; la
superficie degli alloggi non dovrà essere inferiore a mq. 110 (SUN).
La formazione di nuove unità immobiliari non dovrà interessare con tramezzature od
altro, spazi di particolare pregio quali saloni, androni, ecc.
B) Ogni variazione alla destinazione d’uso dei fabbricati o di parte di essi costituente
unità immobiliare è soggetta, anche se non comporta esecuzione di opere edilizie, a
preventiva concessione edilizia ed alla corresponsione dei relativi oneri.
C) Per gli interventi su edifici ricadenti in zona agricola, oltre a quanto disposto ai
precedenti punti A) e B), valgono le disposizioni di cui all’art. 53 punto 1.2.5».
9 È così prescritto dall’art. 53 1.2.5 delle N.T.A.: «Il mutamento di destinazione d’uso
non deve comportare pregiudizio alle attività agricole esistenti nella zona.
Il cambio di destinazione ad uso residenziale è consentito nel rispetto di quanto
disciplinato dall’art. 5 ter L.R. n° 64/95 e purché l’edificio esistente sia costruito in
muratura, condonato o autorizzato. La superficie dell’alloggio che si andrà a realizzare
non dovrà essere inferiore a mq 45 (S.U.N.)».
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
111
di loro.
Invero, come vedremo, le richiamate disposizioni hanno ambiti di
applicativi distinti, sebbene intese a dettare la disciplina degli interventi
edilizi in zone omogenee agricole.
Infatti, in sintesi, si può osservare che:
a) l’art. 26 ter delle N.T.A. disciplina le ipotesi di mutamento della
destinazione degli immobili in condizioni di incompatibilità con la
destinazione agricola della zona in cui ricadono;
b) l’art. 26 lett. C) delle N.T.A., in combinato disposto con l’art. 53
punto 1.2.5 delle medesime N.T.A., disciplina:
b.1) la formazione di nuove unità immobiliari (ai sensi della
richiamata lett. A del medesimo art. 26);
b.2) il mutamento di destinazione d’uso (venendo richiamati sia la
lett. B del medesimo art. 26, sia il punto 1.2.5 dell’art. 53 delle
N.T.A.).
La disciplina urbanistica dettata da tali disposizioni dovrà tuttavia
essere scrutinata alla stregua della legislazione regionale la quale opera
nella materia de qua con effetti direttamente conformativi (cfr. L.R.T. n.
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
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64/1995 e Regolamento Regione Toscana n. 4/1997, nonché v., a seguito
dell’abrogazione di essi, L.R.T. n. 1/2005 artt. 39 ss. e D.P.G.R. n. 5/R del
9.2.2007).
Infatti, tale normativa per il suo rango tipico ovviamente prevale su
quella degli strumenti urbanistici locali e comunque viene ad integrarli.
***
B.1) Interventi edilizi ammissibili in zona rurale in base alla
legislazione regionale.
Con riferimento agli interventi ammissibili in zona rurale, si ricorda
che la legislazione regionale (sia quella previgente di cui alla L.R.T. n.
64/1995 sia quella attualmente dettata dalla L.R.T. n. 1/2005) stabilisce le
seguenti tipologie:
a) nuova costruzione di edifici rurali, ove venga presentato
programma di miglioramento agricolo ambientale (ora “programma
aziendale pluriennale di miglioramento agricolo ambientale”, v. artt. 3 e 4
L.R.T. n. 64/1995, artt. 41 e 42);
b) interventi conservativi, di ristrutturazione edilizia e sostituzione
edilizia, senza mutamento della destinazione d’uso agricola (v. art. 5 L.R.T.
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
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n. 64/1995 e art. 43 L.R.T. n. 1/2005);
c) gli interventi “che comportano la perdita della destinazione d’uso
agricola degli edifici rurali” (così il comma 1° dell’art. 45 L.R.T. n.
1/2005), previa corresponsione dei c.d. oneri verdi10 di cui al comma 2° di
tale disposizione ora attuata dall’art. 12 D.P.G.R. 9 febbraio 2007 n. 5/R (v.
per la disciplina previgente l’art. 5 ter L.R.T. n. 64/1995).
Come vedremo, l’art. 26 ter comma 4° punto 2) delle N.T.A. detta
disposizioni senz’altro compatibili con tale normativa, dal momento che
disciplina il mutamento di destinazione d’uso degli impianti produttivi a
edifici rurali.
Così pure l’art. 26 lett. C) appare compatibile con le norme regionali,
dal momento che come vedremo, in base all’interpretazione logicosistematica
di esse, debbono ritenersi ammissibili anche interventi relativi
al patrimonio edilizio rurale tesi a mutarne la destinazione ad uso
residenziale con contestuale formazione di nuove unità abitative.
***
10 In base alla legislazione regionale (art. 45 L.R.T. n. 1/2005 e il previgente art, 5 ter
L.R.T. n. 64/1995) tali oneri sono monetizzati nel caso di aree di pertinenza inferiore ad
1 ettaro, mentre negli altri casi sono realizzati direttamente dal proprietario il quale è
tenuto a sottoscrivere un atto d’obbligo.
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B.2) Ambito applicativo dell’art. 26 ter comma 4° punto 2)
N.T.A.: mutamento di destinazione d’uso di manufatti ricadenti in
zona agricola da produttiva a rurale.
Anzitutto, si osserva che gli interventi edilizi previsti dall’art. 26 ter
delle vigenti N.T.A. Comunali sono senz’altro compatibili con la ricordata
normativa regionale.
Infatti, come rilevato supra, l’art. 26 ter comma 4° punto 2) detta una
norma per certi versi superflua, essendo ovvio che a manufatti diversi da
quelli di tipologia D1, D1.1a, D1.2, D2, D2a, D4 e D4a non possa
applicarsi la disciplina speciale prevista per impianti produttivi in zona
impropria.
A tali interventi edilizi, proprio perché tesi a rendere compatibile il
patrimonio edilizio esistente con le destinazione delle zone omogenee in
cui è ubicato, non possono che applicarsi le prescrizioni e i parametri
dettati dagli strumenti urbanistici per tali zone omogenee.
Ad ogni buon conto, è evidente che l’art. 26 ter comma 4 punto 2)
delle N.T.A. debba applicarsi agli impianti produttivi ricadenti in zona
agricola nel caso in cui se ne chieda il mutamento di destinazione ad uso
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
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rurale.
Cosicché gli interventi ammissibili saranno quelli previsti dalla
normativa regionale per gli edifici a destinazione rurale, venendo in rilievo
l’art. 5 L.R.T. n. 64/1995 ora sostituito dall’art. 43 L.R.T. n. 1/2005.
In base a tale normativa, nelle ipotesi disciplinate dall’art. 26 ter
comma 4° punto 2) delle N.T.A., potranno dunque ammettersi, oltre ad
interventi meramente conservativi (restauro e risanamento conservativo),
interventi di ristrutturazione e sostituzione edilizia.
***
B.3) L’art. 26 ter comma 5 delle N.T.A.: mutamento di
destinazione ad uso diverso da quello produttivo di edifici ricadenti in
zona omogenea agricola e aventi destinazione NON agricola.
Occorre peraltro tener presente che, con riferimento ad edifici aventi
destinazione d’uso diversa da quella agricola e da quella produttiva, sempre
l’art. 26 ter delle N.T.A. stabilisce che «Gli strumenti di pianificazione di
cui al terzo comma [piani guida e varianti al P.R.G.] possono interessare
anche edifici, altri manufatti edilizi e spazi scoperti, diversi da quelli di cui
al primo comma, per i quali siano riscontrati fenomeni di degrado in atto o
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
116
per i quali, comunque, si intenda prevedere interventi di riordino
morfologico e di riqualificazione formale e funzionale».
In termini generali è dunque previsto dal citato comma che, nel caso
di edifici ricadenti in zona impropria diversi da quelli industriali o
artigianali (ad es. civili abitazioni; insediamenti commerciali o direzionali;
alberghi etc.), gli interventi di “riordino morfologico e di riqualificazione
formale e funzionale” possono essere attuati previa approvazione di piani
guida o di apposite varianti al P.R.G.
A differenza del comma 3° che lo precede, il comma 5° si limita
pertanto a prevedere la facoltà che gli interventi di riqualificazione siano
preceduti da appositi strumenti urbanistici.
Deve infatti ricordarsi che l’art. 26 ter delle N.T.A., salvo quanto
espressamente previsto per gli impianti produttivi, disciplina, a mente
dell’art. 11 delle N.T.A., i c.d. interventi preventivi e cioè strumenti
attuativi del vigente P.R.G. del Comune di Pietrasanta (così l’art. 10 delle
N.T.A.).
Dispone infatti l’art. 11 delle N.T.A. (“Intervento preventivo”):
«L’intervento preventivo richiede una progettazione urbanistica di
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dettaglio ed una programmazione degli interventi intermedia tra il
P.R.G. ed il progetto attuativo diretto e si applica obbligatoriamente
soltanto in quelle zone del territorio comunale indicate nelle
planimetrie e dalle presenti norme o dal P.P.A.
L’intervento preventivo può essere eseguito dal Comune o dai privati
o da soggetti riuniti in Consorzio o in forme giuridiche equipollenti.
I piani di intervento preventivo d’iniziativa comunale sono:
g) piani guida di riqualificazione urbana ai sensi dell’art. 26 ter
delle presenti norme».
Il piano di intervento preventivo è dunque necessario ove si tratti di
compiere interventi di ristrutturazione urbanistica, nei casi in cui, a mente
dell’art. 3 comma 1 lett. f) del D.P.R. n. 380/2001, si tratti di «sostituire
l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un
insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del
disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale».
Al contrario, non occorreranno né piani guida, né apposite varianti
ove si tratti di compiere interventi di minore entità, ivi compresi quelli
riconducibili alla ristrutturazione edilizia.
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
118
Ne consegue che, al di fuori delle suddette ipotesi, nel caso di edifici
in zona impropria e ricadenti in zone rurali, gli interventi ammessi saranno
quelli contemplati dalla normativa regionale relativamente al “patrimonio
edilizio con destinazione d’uso non agricola” (art. 44 L.R.T. n. 1/2005 che
sostituisce il previgente art. 5 bis L.R.T. n. 64/1995, su cui v. infra
paragrafo B.6): ivi compresa l’ipotesi in cui gli interventi siano intesi a
mutare la destinazione d’uso da produttivo a residenziale.
***
B.4) Ambito applicativo del combinato disposto artt. 26 e art. 53
punto 1.2.5. delle N.T.A.: sulla variazione della destinazione d’uso dei
fabbricati ricadenti in zona agricola.
L’art. 26 lett. C) delle N.T.A. dispone che “per gli interventi su
edifici ricadenti in zona agricola, oltre a quanto disposto ai precedenti
punti A) e B), valgono le disposizioni di cui all’art. 53 punto 1.2.5”.
In base alla suddetta disposizione in zona agricola sono consentiti
gli interventi sub lett. A e lett. B del medesimo art. 26 delle N.T.A., con la
precisazione che, secondo quanto prescritto dall’art. 53 punto 1.2.5:
- il cambio di destinazione ad’uso residenziale è consentito nel
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rispetto di quanto disciplinato dall’art. 5 ter L.R.T. n. 64/1995 ora
sostituito dall’art. 45 L.R.T. n. 1/2005 (il cui comma 2°, relativo ai
c.d. “oneri verdi”, è ora attuato dall’art. 12 D.P.G.R. 9 febbraio 2007
n. 5/R).
- il mutamento di destinazione d’uso non deve comportare
pregiudizio per le attività agricole esistenti nella zona.
- l’edificio esistente sia costruito in muratura, condonato e
autorizzato.
Ne consegue che, alla luce di quanto già esposto nei precedenti
paragrafi, nel caso di immobili ricadenti in zona agricola:
- l’art. 26 ter comma 4° punto 2) delle N.T.A. disciplina le ipotesi di
mutamento di destinazione del patrimonio edilizio esistente dall’uso
produttivo a quello rurale (v. supra paragrafo B.2 della presente
sezione);
- l’art. 26 ter comma 5° delle N.T.A. disciplina le ipotesi in cui il
mutamento di destinazione d’uso del patrimonio edilizio esistente
avviene nell’ambito di interventi di ristrutturazione urbanistica (v.
supra paragrafo B.3 della presente sezione);
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- il combinato disposto derivante dagli artt. 26 lett. C) e 53 punto
1.2.5 delle N.T.A. fornisce la disciplina dei mutamenti d’uso da
rurale a residenziale;
- l’art. 26 lett. C) disciplina, in via residuale, gli interventi di
destinazione d’uso da produttivo a residenziale su manufatti ricadenti
in zona agricola e per i quali si applica l’art. 44 L.R.T. n. 1/2005 (già
art. 5 bis L.R.T. n. 64/1995, v. infra paragrafo B.6).
Più precisamente, quanto all’ambito di applicabilità dell’art. 26 lett.
C) delle N.T.A., occorre compiere le seguenti precisazioni.
B.5) Circa il mutamento di destinazione d’uso da agricolo a
residenziale di manufatti ricadenti in zona agricola.
B.5.1) Gli interventi consentiti ai sensi dell’art. 5 ter L.R.T. n.
64/1995.
Come si è già avuto modo di anticipare, il mutamento di destinazione
da uso agricolo a uso residenziale di manufatti ricadenti in zona agricola è
ammessa dalla normativa regionale cui rinvia l’art. 53 punto 1.2.5 delle
N.T.A., a sua volta richiamato dall’art. 26 lett. C).
In proposito, si è infatti ricordato che sia l’art. 5 ter della L.R.T. n.
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121
64/1995 sia l’art. 45 L.R.T. 1/2005 consentono che in zone agricole siano
compiuti interventi edilizi comportanti “la perdita di destinazione d’uso
agricola degli edifici rurali” (così da ultimo l’art. 45 L.R.T. n. 1/2005 cit.).
Nel vigore della L.R.T. n. 64/1995 gli interventi ammessi erano
indicati dall’art. 5 bis comma 2° il quale era richiamato espressamente
dall’art. 5 ter: restauro e risanamento conservativo; ristrutturazione edilizia;
ristrutturazione urbanistica.
Tale disposizione è attualmente trasposta nel vigente art. 45 L.R.T. n.
1/2005, dal quale tuttavia è stata espunta l’indicazione degli interventi
consentiti.
Nondimeno, deve ritenersi che anche il citato art. 45 faccia
riferimento agli interventi di recupero del patrimonio edilizio compatibili
con il mutamento di destinazioni d’uso.
In altri termini, il riconoscimento ex art. 45 L.R.T. n. 1/2005 (e
anteriormente ad esso ex art. 5 ter L.R.T. n. 64/1995) della facoltà di
mutare la destinazione d’uso di immobili rurali non può che presupporre
l’ammissibilità di interventi di risanamento conservativo e di
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122
ristrutturazione edilizia11.
Il che, come dimostrato supra (v. Sezione I paragrafi D.2 e ss.),
consente di ritenere ammissibili, anche nel caso di mutamento di
destinazione da uso agricolo a quello residenziale, interventi ampliativi del
11 Circa la possibilità di mutare la destinazione d’uso mediante interventi di risanamento
conservativo, deve invero rilevarsi un contrasto nella giurisprudenza dei T.A.R.
Secondo un primo indirizzo, infatti, il mutamento delle funzioni è ammissibile ove
esse siano compatibili con le caratteristiche del manufatto esistente. Si osserva infatti
che «In relazione alle cennate definizioni [art. 31 legge n. 457/1978], va anzitutto detto
che l’una [risanamento conservativo] e l’altra [ristrutturazione edilizia] possono essere
preordinate anche ad un mutamento della destinazione d’uso.
Ciò è esplicitamente affermato per il primo tipo d’intervento (risanamento conservativo)
laddove all’art. 31 lett. c) si precisa che esso si realizza mediante un insieme sistematico
di opere che nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo,
ne consentano destinazione d’uso con essi compatibili.
Deriva da tali precisazioni normative che non è inconciliabile con il concetto di
risanamento conservativo la modifica della preesistente destinazione d’uso, purché la
nuova sia in armonia con le caratteristiche edilizie dell’immobile da conservare.
Si delinea così anche il concreto elemento (il dato strutturale in senso ampio: volumi,
superfici, linee architettoniche) cui occorre riferirsi per distinguere tra risanamento
conservativo e ristrutturazione edilizia: nella prima ipotesi, le opere non devono
modificare in modo sostanziale l’assetto edilizio preesistente, consentendosi solo
interventi in armonia con tale assetto; nella seconda ipotesi, le opere hanno attitudine a
realizzare detta trasformazione, potendo anche portare “ad un organismo edilizio in
tutto o in parte diverso dal precedente”.
Più esattamente il risanamento conservativo deve limitarsi, quanto alle modifiche di
elementi strutturali, in relazione ad una variazione d’uso compatibile con il preesistente
assetto edilizio, all’inserimento di elementi accessori o impianti non necessari rispetto
alle nuove esigenze o, comunque, a modifiche che, per entità e caratteristiche
qualitative, non siano tali da incidere in modo apprezzabile e significativo sul predetto
assetto; ove questi caratteri manchino o in presenza di elementi costitutivi nuovi,
l’intervento va qualificato, invece, come ristrutturazione edilizia» (così T.A.R. Puglia
Bari, Sez. II, 1 marzo 2004, n. 910).
Secondo altro indirizzo invece «la realizzazione di opere, incidenti sull’edificio
preesistente, comportanti il mutamento di destinazione vada qualificato come
ristrutturazione edilizia non già manutenzione straordinaria o risanamento
conservativo (cfr. Cons. St., sez. V, 12 agosto 1998 n. 1255; Id., sez. V, 6 settembre
1999 n. 1019)» (T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 febbraio 2006, n. 103).
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123
numero delle unità immobiliari ai sensi dell’art. 26 lett. A) delle N.T.A.
B.5.2) I manufatti su cui è possibile intervenire ai sensi del
combinato disposto dell’art. 5 ter L.R.T. n. 64/1995 e dell’art. 53
comma 1.2.5. delle N.T.A. introdotta nel testo attualmente
vigente dalla deliberazione del Consiglio Comunale n. 68 dell’11
settembre 2000 (recante l’approvazione della “Variante al
P.R.G.C. relativa alle zone con prevalente funzione agricola in
applicazione della L.R.T. n. 64/1995”).
Si è già ricordato (al punto B.4 della presente Sezione) che l’art. 53
comma 1.2.5 limita la possibilità di procedere agli interventi di mutamento
di destinazione d’uso agli edifici costruiti in muratura, condonati o
autorizzati.
Al riguardo rilevo anzitutto che il termine “edificio” deve riferirsi
sia agli immobili principali sia agli annessi agricoli, dovendosi in
particolare intendere per quest’ultimi i manufatti pertinenziali ad un fondo
agricolo ed asserviti all’attività rurale ivi esercitata.
Attraverso l’uso di tale terminologia la N.T.A. qui in esame non
opera quindi distinzione alcuna tra edifici destinati ad abitazione rurale ed
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
124
edifici destinati ad annessi, venendo piuttosto in rilievo per essa la loro
tipologia costruttiva, conformemente alla normazione regionale toscana
relativa alle zone agricole che usa il termine edifici tanto per le abitazioni
quanto per gli annessi.
In proposito si ricorda che già la L.R.T. 19 febbraio 1979, n. 10
definiva “annessi agricoli” gli «edifici per il ricovero di materiali e
attrezzi, per la conservazione e la trasformazione dei prodotti, per
l’allevamento e ricovero del bestiame».
Ed ancora l’art. 41 L.R.T. n. 1/2005, il quale disciplina la
“costruzione di nuovi edifici rurali”, ricomprende nella nozione di edificio
rurale sia quelli destinati ad uso abitativo (commi 2 e 3), sia gli annessi
agricoli (comma 4 e ss.)
Con il termine si indica pertanto una particolare tipologia di edificio
rurale, cosicché quello che può dirsi è che la N.T.A. in esame prende in
rilievo, tra gli edifici rurali, sia quelli destinati ad abitazione, sia gli annessi
stabili e non precari.
E tra i manufatti non precari l’art. 53 punto 1.2.5 delle N.T.A.
prende in esame soltanto quelli che per la metodologia costruttiva sono stati
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
125
realizzati in muratura, indipendentemente dal fatto che loro “legittimazione
edilizia” fosse stata conseguita da un preventivo titolo di assenso oppure
tramite la sanatoria straordinaria del condono.
Cosicché in claris non fit interpretatio e pertanto, poiché l’art. 53
punto 1.2.5 richiede la tipologia costruttiva della “muratura”, tale requisito
deve intendersi riferito sia agli annessi che alle abitazioni rurali, e cioè a
strutture edilizie ottenute mediante la tecnica costruttiva consistente
«nell’aggregazione di materiali da costruzione resi stabili da impasti
cementanti» (T. De Mauro, Il dizionario della lingua italiana”, Ed. Paravia,
2007).
Conseguentemente, tutto ciò che esula da tale tipologia costruttiva
deve ritenersi non riconducibile nell’ambito applicativo della N.T.A. in
esame.
Quindi, tra le diverse tipologie di manufatti rurali soltanto gli annessi
in muratura possono perciò essere modificati in abitazione secondo l’art. 53
punto 1.2.5 N.T.A., la cui ratio è proprio quella di escludere il mutamento
di destinazione d’uso di manufatti agricoli aventi natura precaria.
E ciò trova il suo fondamento oltre che in intuibili esigenze di tutela
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
126
del territorio nella stessa normazione regionale Toscana dell’edilizia rurale,
cosicché ci troviamo di fronte ad una N.T.A. il cui contenuto normativo è
perfettamente ragionevole, così interpretata.
B.6) Circa il mutamento di destinazione d’uso da produttivo a
residenziale di manufatti ricadenti in zona agricola.
La disciplina dettata dall’art. 26 lett. C) delle N.T.A. opera inoltre nel
caso di interventi su immobili non aventi destinazione agricola.
Come anticipato, tale disposizione deve pertanto ritenersi attuativa
della disciplina regionale in tema di edifici con destinazione d’uso non
agricola ubicato in aree rurali.
Si ricorda infatti che, nel vigore dell’art. 5 bis L.R.T. n. 64/1995, con
riferimento a tali edifici erano consentiti «interventi di manutenzione,
restauro, ristrutturazione edilizia».
Così pure l’art. 44 L.R.T. n. 1/2005 ammette, sempre con riferimento
a manufatti ricadenti in zona E ma aventi destinazione non agricola,
«interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e
risanamento conservativo nonché, ove espressamente previsti dagli atti di
governo del territorio dei comuni in coerenza con gli strumenti della
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
127
pianificazione territoriale, ristrutturazione edilizia, sostituzione edilizia,
ristrutturazione urbanistica».
A tale disciplina deve dunque farsi riferimento ogni qualvolta
l’attività edilizia sia relativa ad immobili non aventi destinazione agricola,
ivi compresi quelli ab origine produttivi.
Infatti, anche nel caso di manufatti produttivi, la disciplina dei
mutamenti di destinazione d’uso non può che essere quella in esame dettata
dall’art. 26 lett. C) delle N.T.A. e dalla sovraordinata normativa regionale
di riferimento.
Atteso che, come visto poco sopra, le ulteriori disposizioni delle
N.T.A. in tema di mutamento di destinazione d’uso di edifici ricadenti in
zona E, e cioè l’art. 26 ter, attengono alle diverse ipotesi in cui il
mutamento di destinazione operi o dalla funzione produttiva a quella
agricola (comma 4° punto 2), o da destinazione non produttiva ad altra
funzione, mediante interventi di ristrutturazione urbanistica (comma 5°).
Da ciò consegue che in zona agricola interventi di ristrutturazione
edilizia con contestuale mutamento di destinazione d’uso sono ammissibili
sia nel caso di immobili rurali (ex art. 5 ter L.R.T. n. 64/1995 ora sostituito
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
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dall’art. 45 L.R.T. n. 1/2005), sia nel caso di immobili non aventi
destinazione agricola (ex art. 5 bis L.R.T. n. 64/1995 ora sostituito dall’art.
44 L.R.T. n. 1/20005).
Cosicché in entrambe le ipotesi deve altresì ammettersi la possibilità
di ampliamenti delle unità immobiliari ai sensi dell’art. 26 lett. A delle
N.T.A.
Infatti, come osservato supra, rientra nella nozione di ristrutturazione
edilizia la formazione di nuove unità immobiliari sia mediante interventi di
frazionamento dei volumi e delle superfici esistenti, sia mediante limitati
interventi ampliativi dei volumi e delle superfici esistenti.
***
C) Circa la sorte delle concessioni già rilasciate.
Per quanto precede, può dunque concludersi che siano legittime le
concessioni (ora permessi di costruire) sin qui rilasciate in conformità della
richiamata normativa e dell’interpretazione che di essa è stata fornita nel
presente parere.
Ad ogni buon conto, ove residuassero specifiche ipotesi in cui gli atti
di assenso non appaiono conformi a quanto sin qui osservato,
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
129
l’Amministrazione Comunale sarebbe comunque tenuta a valutare
l’opportunità o meno di esercitare i propri poteri di autotutela in merito ad
essi.
Secondo la costante giurisprudenza amministrativa, così consolidata
e stratificata da porsi in termini di “diritto vivente”, infatti, l’annullamento
d’ufficio delle concessioni edilizie è attività eminentemente discrezionale,
al quale deve quindi conseguire ad un ragionevole procedimento di
“ponderazione” degli interessi pubblici e privati coinvolti e tenere conto
della tutela dell’affidamento del destinatario.
Ciò per il principio, immanente nell’ordinamento giuridico, della
tutela dell’affidamento.
Infatti, come costantemente affermato in giurisprudenza, in tema di
esercizio del potere di autotutela «una motivazione esauriente e dettagliata
atta ad evidenziare l’esistenza e la portata dell’interesse pubblico
all’esercizio del potere di autotutela sarebbe stata invece particolarmente
necessaria, nell’osservanza dei principi giurisprudenziali anche di recente
ribaditi da questa Sezione (Cons. Stato Sez. V° 8 ottobre 1992 n. 977),
tenuto conto della rilevanza dell’interesse privato sacrificato e
dell’affidamento maturato dell’impresa titolare delle tre concessioni a suo
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
130
tempo rilasciate al termine di tre istruttorie nell’arco temporale di ben
sette anni.
(…)
Al riguardo infatti, – e indipendentemente da ogni considerazione
circa l’effettiva esistenza e le reali dimensioni di tali errori di
progettazione che richiederebbe una ulteriore indagine istruttoria – è
sufficiente rilevare che la motivazione in ordine alla sussistenza
dell’interesse pubblico che giustifichi l’annullamento di ufficio di una
concessione edilizia è necessaria anche se l’annullamento sia collegato
ad una erronea rappresentazione degli elementi di fatto posti a base
dell’atto autorizzato (cfr. Cons. Stato Sez. V 2 aprile 1989 n. 462).
A ciò va aggiunto che, anche ove tali errori vi siano stati, essi erano
– comunque – addebitabili anche all’Amministrazione tenuto conto delle
lunghe istruttorie da quest’ultima compiute sia sul progetto originario, sia
sulle due varianti successivamente autorizzate.
Va, d’altra parte, rilevato che l’autorità comunale non ha neppure
preso in considerazione la possibilità di pervenire ad un annullamento
parziale ovvero di consentire una rielaborazione del progetto autorizzato
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
131
nei limiti della volumetria e della superficie a suo tempo assentire; e ciò
nonostante che la ricorrente si fosse dichiarata disponibile ad una
riduzione di tale progetto.
(…)
In considerazione dell’entità degli interessi privati maturatisi anche
per l’affidamento che lo stesso comportamento anteriore
dell’amministrazione aveva ingenerato, quest’ultima era tenuta a
verificare in concreto la possibilità di pervenire ad un annullamento
parziale previa rielaborazione del progetto autorizzato, apparendo illogica
ed immotivata la decisione di scartare “in limine” ogni possibilità di
soluzione alternativa all’annullamento totale pronunciato» (Consiglio di
Stato, Sez. V, 3 giugno 1996, n. 621).
Ciò in quanto, come rilevato sempre dal Consiglio di Stato, «la
necessaria piena valorizzazione del principio dell’affidamento incolpevole
… si correla e si integra, nel rapporto con la pubblica amministrazione e,
più in generale, nella dialettica tra quest’ultima e gli amministrati, con il
principio costituzionale di buon andamento che, pena la sua intrinseca
negazione, non può che essere riferito all’apparato amministrativo della
Repubblica unitariamente considerato; con l’effetto che, seguendo
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
132
un’esegesi costituzionalmente orientata, non può pervenirsi a far ricadere
in danno dell’amministrato le conseguenze di così evidente errore
dell’amministrazione, a prescindere dalla formula organizzatoria della
pluralità delle persone giuridiche pubbliche che notoriamente è adottata
dal sistema vigente» (C.G.A. sent. 5 settembre 2005 n. 590).
Ed ancora nello stesso senso: Consiglio di Stato, Sez. IV, 31 ottobre
2006, n. 6465 il quale ribadisce che «l’esercizio del potere di autotutela è
espressione della discrezionalità della pubblica amministrazione che
richiede la valutazione di elementi ulteriori rispetto alla mera illegittimità
dell’atto da ritirare (C.d.S., sez. V, 2 settembre 2002, n. 3492); in
particolare, con riferimento proprio all’annullamento di una concessione
edilizia è stato sottolineato che non è sufficiente a tal fine il puro e
semplice ripristino della legalità, occorrendo dar conto della sussistenza di
un interesse pubblico attuale e concreto alla rimozione del titolo edilizio e
della comparazione tra tale interesse e l’entità del sacrificio imposto
all’interesse privato (C.d.S., sez. V, 1° marzo 2003, n. 1150), tanto più
quando il titolare della concessione, in ragione del tempo decorso, abbia
maturato un legittimo affidamento in merito alla realizzazione delle opere
(C.d.S., sez. V, 19 febbraio 2003, n. 899) ovvero si sia in presenza della
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
133
realizzazione di una significativa parte delle opere assentite (C.d.S., sez. V,
12 novembre 2003, n. 7218)» (nello stesso senso oltre ai precedenti citati
nella sentenza appena citata, v. inoltre Consiglio di Stato, Sez. V, 19 luglio
2005, n. 3819; ID., 30 luglio 1993 n. 803; ID., 25 settembre 2006, n. 5622;
Id., Sez. IV, 14 febbraio 2006, n. 564; Id., Sez. VI, 26 ottobre 2006, n.
6413; T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 23 gennaio 2007, n. 403; T.A.R. Toscana,
Sez. II, 7 novembre 2000 n. 2216; T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 8
marzo 2006, n. 2738; T.R.G.A. Trentino Alto Adige, Trento, 26 aprile 1996
n. 169).
In altri termini, dal momento che le norme di P.R.G. del Comune di
Pietrasanta, così come applicate dall’Ente, hanno ingenerato nel privato
costruttore il legittimo convincimento di poter realizzare opere edilizie
conformi alle norme stesse, la pretesa dell’Autorità Comunale di annullare
in via di autotutela atti di assenso rilasciate in conformità ad una prassi
interpretativa comunque consolidata si porrebbe come contraria sia al
generale principio di affidamento, sia ai principi di proporzionalità e buon
andamento dell’azione amministrativa.
In ogni caso, nell’ambito di tali procedimenti di autotutela
dovrebbero necessariamente trovare applicazione gli artt. 7 e 21 nonies
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
134
della legge n. 241/1990.
Infatti, come osservato in giurisprudenza, i ricordati principi in tema
di esercizio dei poteri di autotutela «univocamente affermati dai giudici
amministrativi, sono stati, da ultimo, tradotti e declinati in diritto positivo
dalla legge 11 febbraio 2005, n. 11, là dove, in particolare, introducendo
l’art. 21-nonies nella legge 7 agosto 1990, n. 241, ha disciplinato
l’annullamento d’ufficio di atti illegittimi, stabilendo, quali condizioni di
legalità dell’esercizio del relativo potere, proprio la necessità che l’atto di
autotutela sia sorretto dal rilievo della sussistenza di ragioni di interesse
pubblico alla rimozione del provvedimento viziato, che venga adottato
entro un termine ragionevole e che tenga conto degli interessi dei soggetti
privati coinvolti (destinatari ed eventuali controinteressati)» (Consiglio di
Stato, sez. IV, 14 febbraio 2006, n. 564).
Altro aspetto del problema – qui affrontato in termini generali – è
invero quello della “frode” o del dolo del richiedente la concessione
edilizia, poiché soltanto in quest’ultimo caso la giurisprudenza
amministrativa in più occasioni ha rilevato come totalmente recessiva la
posizione del destinatario del provvedimento di autotutela, affermando che
«come corollario di tale principio [e cioè che l'annullamento di ufficio di
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
135
un provvedimento debba essere sorretto anche da autonome ed attuali
ragioni di pubblico interesse], la giurisprudenza ha anche affermato che
non occorre la presenza di preminenti ragioni di interesse pubblico
quando il soggetto nei cui confronti si esercita il potere di annullamento
non sia in buona fede (V, 26.11.1994, n. 1382; IV, 16.12.1.1983, n. 942)»
(Consiglio di Stato, Sez. V, 9 maggio 2000, n. 2648; v. inoltre Id., 1
febbraio 1990, n. 50, T.A.R. Campania Napoli, Sez. IV, 18 marzo 2004, n.
3017).
Ma tale principio è stato del resto codificato dall’art. 75 D.P.R. 28
dicembre 2000, n. 445 (“Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di documentazione amministrativa”) il quale
sanziona la “non veridicità del contenuto della dichiarazione” con la
decadenza “dai benefici eventualmente conseguenti al provvedimento
emanato sulla base della dichiarazione non veritiera”.
Comunque, per esaminare più approfonditamente le vicende di tali
concessioni edilizie e valutare le eventuali attività di autotutela che
l’Amministrazione Comunale potrà svolgere in relazione ad esse, ne sarà
necessario un elenco analitico, con riferimento alle problematiche di
carattere urbanistico conseguenti al loro rilascio.
- Parere N.T.A. Comune di Pietrasanta, 5 luglio 2007 -
136
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Resto a disposizione per ogni chiarimento e invio i migliori saluti.
(Avv. Roberto Righi)