Le responsabilità del Segretario comunale

Sempre più spesso la delicatezza delle questioni trattate nei consigli comunali chiama in causa la figura del segretario comunale. Quali sono i suoi compiti e quali cose, invece egli non è deputato a svolgere?

Seppure a margine del tema della pianificazione territoriale, occorre ricordare come all’interno della vita di un Comune, assuma particolare rilievo la figura del Segretario comunale e provinciale.
Si tratta di un soggetto presente sino dalla legge n. 2248 del 1865 che

lo configurava come un dipendente comunale nominato e licenziato dal Consiglio dell’ente, che ha subito molteplici modifiche (di cui la più rilevante è quella di cui agli art. 52 e ss. della L.n. 142/90), oggi disciplinato dalla legge 18 agosto 2000 n. 267.
Inizialmente dipendente del Comune, dipoi dello Stato, oggi “segretari comunali e provinciali sono pubblici funzionari dipendenti in via esclusiva da una Agenzia autonoma preposta alla gestione del relativo albo, dotata di soggettività giuridica di diritto pubblico e, dunque, diversa da quella dell’ente locale, al quale il segretario comunale è legato da un rapporto organico, che si inserisce all’interno e nell’ambito del rapporto d’impiego con l’Agenzia medesima” (T.A.R. Campania Napoli, Sez. V, 12 dicembre 2005, n. 20174).
A ciò è appena il caso di aggiungere che il segretario comunale è oggi fortemente legato al Sindaco del Comune, il quale ne dispone, intuitu personae, non soltanto la nomina (di durata pari al mandato elettivo del Sindaco), ma anche la revoca (seppure in tal caso con forti limitazioni, richiedendosi un’apposita delibera di giunta nonché altre garanzie a tutela del segretario).
Tanto accennato come premessa, occorre ora esaminare alcune delle (molteplici) funzioni attribuite al proprie comunale (come ultimamente novellate dalla L.n. 127/97, art. 17 commi da 67 ad 86).
Tali funzioni vengono oggi pressoché interamente disciplinate dagli articoli 97 e ss. della L.n. 267/00 (anche se si deve tenere presente che: “l’art. 97 … è una disposizione aperta, che permette di attribuire al segretario comunale altri compiti particolari, oltre a quelli contemplati espressamente nello stesso enunciato” T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. II, 4 maggio 2005, n. 715).
In virtù delle suddette norme, al segretario comunale sono attribuiti “compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa” (ciò che esclude le consulenze di ordine tecnico) degli organi dell’ente (ossia Giunta e Consiglio) “in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto e ai regolamenti” (tra le molte pronunce sul punto: Cass., Sez. lav., 23 agosto 2003, n. 12403).
A livello nazionale, alla suddetta funzione se ne affianca un’altra, apparentemente omogenea, consistente in un’attività “consultiva, referente e di assistenza“ alle riunioni del Consiglio e della Giunta (ex comma 4 dell’art. 97 L.n. 267/00).
A tale proposito è appena il caso di rilevare come, per esemplificare, di tale funzione non vi è traccia nel recente comma 3 dell’art. 38 dello Statuto comunale di Pietrasanta (approvato con Del. C.C. n. 30 del 14.3.2007 ed in vigore dal 5 maggio scorso), il quale si limita a stabilire che: “il segretario comunale partecipa alle riunioni della Giunta e del Consiglio e ne redige i verbali che sottoscrive rispettivamente insieme al Sindaco ed al Presidente del Consiglio”). Probabilmente ciò è frutto della riforma del Titolo V della seconda parte della Costituzione, che attribuisce all’autonomia normativa degli enti locali la competenza a disciplinare il proprio apparato organizzativo.
Prescindendo, come anticipato, dalle altre attribuzioni proprie del segretario comunale, interessa soffermarsi sulla natura delle summenzionate funzioni di collaborazione ed assistenza al fine di stabilire sino a che punto possa spingersi l’ausilio che il segretario comunale è chiamato a fornire.
Anzitutto ed in via generale, può senza dubbio affermarsi che si tratta di compiti aventi carattere di garanzia (del resto, assistenza significa: “aiuto che si presta con una serie di interventi diretti”), affinché l’attività dell’ente possa dispiegarsi nell’interesse del buon andamento, considerata necessaria ed indispensabile che impone una valutazione sulla scelta degli strumenti giuridici e procedurali relativi all’intera attività dell’ente (in tal senso: Cass., n. 12403/03 cit.).
Sempre in termini generali, viene osservato che l’assistenza deve essere esercitata “in via permanente su tutta l’attività dell’ente” e non soltanto relativamente ai problemi strettamente giuridici, ma anche con riferimento ai problemi amministrativi “come l’osservanza dei principi di efficienza, efficacia ed economicità nell’esercizio dei compiti istituzionali dell’ente” (L’Ordinamento comunale, AA. VV., Milano, 2005, p. 584 e ss.): ciò che induce a richiamare i controlli gestionali interni di economicità ed efficienza di cui all’art. 97 Cost.
Più in particolare, viene da più parti sollevato il dubbio circa il permanere o meno, a carico del segretario comunale, di rendere il parere obbligatorio previsto dall’art. 53 della L.n. 142/90, in virtù del quale “su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta ed al consiglio deve essere richiesto il parere, in ordine alla sola regolarità tecnica e contabile, rispettivamente del responsabile del servizio interessato e del responsabile di ragioneria, nonché del segretario comunale o provinciale sotto il profilo di legittimità. I pareri sono inseriti nella deliberazione”.
A prescindere dalla considerazione che, secondo le recenti decisioni in materia, la mancanza del parere in oggetto non costituisce causa di illegittimità della delibera (ma semmai di mera irregolarità – C.d. Stato, Sez. IV, 20 settembre 2005 n. 4818) né, la sua presenza, costituisce requisito di legittimità della deliberazione comunale (C.d. Stato, Sez. IV, 22 giugno 2006, n. 3888), occorre rilevare in prima battuta che tale disposizione è stata abrogata dall’art. 17 comma 85 l. n. 127 del 1997.
Tuttavia, secondo la giurisprudenza in materia “la suddetta modifica normativa non esclude che il segretario comunale, cui l’art. 17 comma 68 l. n. 127 del 1997 intesta specifici compiti di consulenza giuridico-amministrativa, possa – ed ove richiestone debba – comunque rendere il proprio parere in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, agli statuti ed ai regolamenti e che del parere reso debba rispondere ai sensi dell’art. 53 comma 3 l. n. 142 del 1990, che costituisce espressione di un principio generale, operante a prescindere dalla natura obbligatoria o facoltativa del parere espresso” (C. Conti, reg. Lombardia, Sez. giurisd., 11 marzo 2005, n. 185; tra le molte: id., Sez. II, 17 marzo 2004, n. 88; id. reg. Puglia, Sez. giurisd., 08 luglio 2003, n. 594; id., Sez. II, 23 giugno 2004, n. 197, secondo la quale la suddetta abrogazione “ben lungi dall’evidenziare una sottrazione del segretario in questione alla responsabilità amministrativa per il parere eventualmente espresso su atti della giunta, ne ha invece sottolineato le maggiori responsabilità in ragione della rilevata estensione di funzioni, di tal che non assume alcun rilievo esimente l’art. 17 commi 85 e 86 l. 15 maggio 1997 n. 127 che ha espressamente abrogato l’istituto del previo parere di legittimità del segretario comunale”).
Pertanto, alla luce di quanto sopra esposto, può abbozzarsi – seppure con ogni cautela, trattandosi di materia ancora in divenire – una prima conclusione secondo cui in capo al segretario comunale permane a tutto’ggi l’obbligo, addirittura rafforzato, di collaborare (anche attivamente) con gli organi comunali (quantomeno con Giunta e Consiglio), fornendo una sorta di controllo sia giuridico (di regolarità e legittimità) che amministrativo (di efficienza, efficacia, buon andamento, nonché di trasparenza, garanzia e rispondenza tra programmi e risultati caratteristica dell’impostazione manageriale dell’amministrazione), riferito, anziché al singolo atto, all’intera attività dell’Amministrazione.

Jacopo Cappuccio

(da Versilia Oggi, giugno 2007)